VII SA/Wa 771/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione oddala skargę Sygn. akt VII SA/Wa 771/ 16 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 144 Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409), po rozpatrzeniu zażalenia E. S. – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2015r., nr [...] uznające za nieuzasadnione zarzuty do postepowania egzekucyjnego wszczętego tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] lipca 2015r. wszczętego w celu wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] lutego 2015r. nr [...]. nakazującą E. S. doprowadzenie sieni wejściowej oraz wejścia do budynku mieszkalnego dwuklatkowego na działkach nr ew. [...] i [...] w [...], gm. [...], do stanu poprzedniego: poprzez demontaż ścianki działowej grubości 6 cm, montaż futryny oraz montaż stolarki drzwiowej zewnętrznej. Organ wyjaśnił, że w związku z niewykonaniem ww. obowiązku [...]kwietnia 2015r. doręczono upomnienie z dnia [...].04.2015r., a [...] lipca 2015r. wystawiono tytuł wykonawczy ([...]). Pismem z dnia [...] lipca 2015r. E. S. wniósł m.in. zarzuty na podstawie art. 33 § 1 pkt 1, 6 i 8 u.p.e.a. Postanowieniem nr [...]z dnia [...].08.2015r. PINB [...] nie uwzględnił zgłoszonych zarzutów, odnosząc się również do wniosku o umorzenie i zawieszenie postępowania egzekucyjnego. [...] postanowieniem z dnia [...] października 2015r. nr [...] uchylił w/w postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu. Organ ten po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [...] listopada 2015r. nie uwzględnił zarzutów. W ocenie organu II instancji organ powiatowy prawidłowo ocenił stan faktyczny i prawny sprawy. Organ przytoczył podstawy zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wymienione w art. 33 pkt 1- 10 u.p.e.a.: Następnie stwierdził, że E. S. powołał się na przesłankę wskazaną w pkt 5, pomimo iż wymienił pkt 6. Z treści zarzutu jednoznacznie bowiem wynika niewykonalność egzekwowanego obowiązku. W ocenie organu II instancji w sprawie nie zaistniała przesłanka niewykonalności egzekwowanego obowiązku. Organ wskazał, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.02.1986r., sygn. akt: III SA 1146/85, przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w jej wyegzekwowaniu, wiążące się z niezadowoleniem lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Dalej podkreślił, że decyzja z dnia [...] lutego .2015r. nakładająca opisany obowiązek jest ostateczna wobec czego podlega wykonaniu w całości. Argumenty zażalenia organ uznał za pozostające bez wpływu na toczące się postępowanie egzekucyjne. Nie wskazano w nim żadnych okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do zakwestionowania stanowiska organu powiatowego. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Skargę na powyższe postanowienie złożył E. S. zarzucając naruszenie art. 7, 10 i 77 kpa oraz art. 33 u.p.e.a. dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i wniósł m.in. o uchylenie decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji, Skarżący wskazał, że wnosi o umorzenie postępowania, z uwagi na fakt, iż zgodnie z art. 33 u.p.e.a. wykonał nałożony obowiązek. Niezależnie wskazał na wątpliwość co do określenia przedmiotu rozbiórki jak i przedmiotu postępowania. Dalej zaznaczył, że ważne jest aby okoliczności faktyczne będące podstawą zastosowania przepisów nakazujących tak daleko idącą ingerencję jaką jest rozbiórka były analizowane i oceniane w każdym indywidualnym przypadku ze szczególną wnikliwością oraz przy zachowaniu obowiązujących reguł proceduralnych. Ewentualne uchybienie, zarówno w procesie gromadzenia materiału dowodowego, jak i oceny wszystkich elementów tego materiału, mogą bowiem mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie organu, którego wykonanie powoduje trudne do odwrócenia skutki. Przepisy procedury administracyjnej obligują organy do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego (art. 77 par 1 k.p.a.) mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ustalenia poczynione w niniejszej sprawie powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym decyzji zgodnie z art. 107 par 3 k.p.a. [...] nie uwzględnił faktu, że decyzja w sprawie rozbiórki nie jest prawomocna, i jako taka nie może zostać wykonana. Nie ustalono również, że na mocy postępowania sądowego Sąd w [...] dokonał podziału nieruchomości położonej w [...] dzieląc nieruchomość na dwie działki nr [...] i [...] i dzieląc dom na pół. Skarżący powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 1996 r., sygn. Akt GD 1527/95, w którym przyjęto, że "W pojęciu rozstrzygnięcia mieście się to, że decyzji organu administracji państwowej, nakładające na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, w przeciwnym wypadku prowadzi do uchylenia decyzji." Ponadto zdaniem skarżącego, organ powiatowy powinien bezspornie ustalić jaka była treść wyroku Sądu Rejonowego w [...]. Z powyższych względów należy uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego wyjaśnienia. W ocenia skarżącego postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 77 par 1, 80 kpa w stopniu uniemożliwiającym podjęcia rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do jej istoty. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wypełnia dyspozycje art 138 par 2 kpa i uzasadnia uchylenia zaskarżonego postanowienia. Przemawia za tym również konieczność zapewnienia stronom możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podkreślić na wstępie trzeba, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego obowiązków wymienionych w tytule wykonawczym. Organ egzekucyjny – stosownie do art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 17 czerwca 1966 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 ze zm.), dalej u.p.e.a. - bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, ale nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zarzuty oraz inne środki przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być zatem wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; zmiana lub uchylenie takiej decyzji może nastąpić wyłącznie w ramach jednego z trybów szczególnych unormowanych w kodeksie postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 27 października 1999 r., IV SA 1104/96, LEX nr 47780). Wniesienie zarzutu nie uprawnia organu egzekucyjnego do weryfikacji innych niż decyzja administracyjna orzeczeń lub rozstrzygnięć, na których podstawie wystawiono tytuł wykonawczy (zob. wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 3 czerwca 1998 r., I SA/Lu 578/97, LEX nr 35974 oraz wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 1997 r., I SA/Wr 645/96, LEX nr 29844). Dodać należy, że zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje 7-dniowy termin zgłoszenia zarzutów do organu egzekucyjnego w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Termin ten w niniejszej sprawie został zachowany. Tytuł wykonawczy został bowiem doręczony skarżącemu w dniu [...] lipca 2015r.,a pismo zawierające zarzuty zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu [...] lipca 2015r. (data stempla pocztowego). Przypomnieć należy, że podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej stosownie do art. 33 pkt 1- 10 u.p.e.a. może stanowić: 1. wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, 2. odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, 3. określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 u.p.e.a.; 4. błąd co do osoby zobowiązanego, 5. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, 6. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, 7. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, 9. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, 10. niespełnienie wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Instytucja zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym służy ochronie zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Podstawą zarzutu mogą być wyłącznie okoliczności enumeratywnie wymienione w art. 33 u.p.e.a., co oznacza, że można je wnieść tylko z tych przyczyn. Tylko zasadność powyższych przesłanek może być zatem rozpatrywana przez organy, w ramach wniesionych zarzutów do postępowania egzekucyjnego. Wprawdzie – jak zauważył organ powiatowy - we wniosku z dnia 16 lipca 2015r. E. S. wniósł zarzuty na podstawie art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a., niemniej z treści powyższego pisma wynika, że wymienił przesłankę o której mowa w pkt 5 ww. przepisu tj. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Wyjaśnić zatem należy, że o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Decyzja jest niewykonalna z przyczyn prawnych, jeżeli jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym (M. Wierzbowski (red.), Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2013, s. 231–232). Decyzja jest niewykonalna z przyczyn prawnych również wówczas, gdy nakłada na stronę obowiązek, który jest zgodny z prawem, ale którego strona nie może wykonać z powodu przeszkód prawnych, np. jest zobowiązana do działań w stosunku do rzeczy, której nie jest właścicielem i nie posiada zgody właściciela. Ciężar dowodu, że obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., obciąża stronę wnoszącą zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Niewykonalności nałożonego decyzją z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] . obowiązku skarżący upatrywał natomiast w przedwczesnym wszczęciu postępowania egzekucyjnego z uwagi na możliwość złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji z dnia [...] lutego 2015r. [...] , co Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie wiadome jest z urzędu. W świetle przedstawionej na wstępie argumentacji skarżący skutecznie nie podważył zatem stanowiska organu odwoławczego, co do barku przesłanki dotyczącej niewykonalności obowiązku określonego w powołanej wyżej decyzji, w związku z podjęciem decyzji o złożeniu skargi na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...]odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji z dnia [...] lutego 2015r., jak i przesłanki zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego Słusznie wskazał organ odwoławczy, że w dacie wydania kontrolowanego postanowienia, decyzja z dnia [...] lutego 2015r. była decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji, tym samym obowiązek w niej określony podlegał egzekucji. Obowiązek wynikający z decyzji staje się bowiem wymagalny: jeżeli decyzja, którą został nałożony, stała się ostateczna i nie doszło do wstrzymania jej wykonania albo jeżeli decyzja, którą został nałożony obowiązek, wprawdzie nie jest ostateczna, ale nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności lub jest natychmiast wykonalna z mocy prawa. Wykonanie powyższej decyzji nie zostało również wstrzymane. Wskazać zatem tylko na marginesie trzeba, że wyrokiem z dnia 29 czerwca 2016r. sygn. akt VII SA/Wa 1901/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015r. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2015r. Podobnie na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut do postępowania egzekucyjnego sformułowany w uzasadnieniu wniosku z dnia 16 lipca 2015r. odnośnie zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a.), skoro organ egzekucyjny po skierowaniu do zobowiązanego upomnienia i wystawieniu tytułu wykonawczego nie stosował środków egzekucyjnych w niniejszej sprawie. Ponadto, to na zobowiązanym spoczywał obowiązek wykazania we wniosku przesłanek wymienionych w art. 33 § 1 u.p.e.a., zatem organ egzekucyjny nie miał obowiązku poszukiwania i wyjaśniania treści bliżej nieokreślonego wyroku Sądu Rejonowego w [...] dokonującego podziału nieruchomości na dwie działki [...] i [...]. Za słuszne należy bowiem uznać stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że wyłączne prawo zobowiązanego do wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej przesądza o tym, że organ nie ma obowiązku z urzędu badać, czy w sprawie wystąpiły podstawy do sformułowania innych zarzutów niż zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 września 2007 r., III SA/Wa 1151/07, LEX nr 441253). Strona nie zgłosiła zatem żadnego zarzutu, który podlegałby uwzględnieniu przez organy egzekucyjne. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.