IV SA/Po 964/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk – Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Józef Maleszewski Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Starosty z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zespołu Szkół Ekonomicznych w S. z dnia 22 sierpnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego J. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Decyzją znak [...] z dnia 22 sierpnia 2016 r. Dyrektor Zespołu Szkół Ekonomicznych w S. (dalej: "organ"), działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1, art.10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015r. Nr 2058, ze zm., zwanej dalej "u.d.i.p.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, zwanej dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku J. P. (dalej: "skarżący", "strona") o udzielenie informacji publicznej, orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej obejmującej wszystkie posiadane faktury VAT z tytułu umów zawartych przez Zespół Szkół Ekonomicznych w S. z agencjami reklamowymi prowadzonymi przez osoby fizyczne, w ramach spółki cywilnej, czy też w formie spółki w rozumieniu przepisów prawa handlowego na przestrzeni ostatnich pięciu lat z powodu nie wykazania przez wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji będącej informacją przetworzoną. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wnioskodawca w dniu 26 lipca 2016r. przesłał do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej tj. wszystkich posiadanych faktur VAT z tytułu umów zawartych przez ZSE w S. z agencjami reklamowymi prowadzonymi przez osoby fizyczne, w ramach spółki cywilnej, czy też w formie spółki w rozumieniu przepisów prawa handlowego na przestrzeni ostatnich pięciu lat. Wnioskodawca w dniu 9 sierpnia 2016r. otrzymał pismo informujące, że uzyskanie żądanych informacji możliwe jest po wykazaniu, że wnioskowany zakres informacji jest szczególnie istotny dla interesu publicznego. W odpowiedzi wnioskodawca w dniu 18 sierpnia 2016r. drogą elektroniczną przysłał pismo, w którym nie wykazał, iż uzyskanie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacja, której żąda jest informacją prostą, nieprzetworzoną, a więc nie ma potrzeby wykazywania istnienia szczególnego interesu. W ocenie organu, z uwagi na szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia i sporządzenia kserokopii wszystkich faktur VAT, wystawionych za okres 5 lat, jego załatwienie wymaga takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego. Wnioskowana informacja winna być uznana za informację przetworzoną bowiem powstały w wyniku wskazanych działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji. Wnioskodawca nie wykazał, że wnioskowany zakres informacji jest szczególnie istotny dla interesu publicznego. W związku z czym organ odmówił udzielenia informacji przetworzonej stanowiącej informację publiczną. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. P. domagając się jej uchylenia i zarzucając naruszenie art.61 ust.1 Konstytucji poprzez nieudzielenie informacji publicznej, art.1 ust.1, art.4, art.10 ust.1, art.13 ust.1, art.3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Decyzją znak [...] z dnia 14 września 2016 r., Starosta, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 10, art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, po przestawieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy organ wywiódł, iż prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, nie ma jednak charakteru bezwzględnego. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawa nie definiuje jednocześnie ani pojęcia "informacji przetworzonej", ani nie wyjaśnia, co miałby oznaczać faktycznie ten termin, jak również nie wskazuje zakresu, w jakim miałoby być to istotne dla interesu publicznego. Odnosi się jedynie do udzielania informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Wedle poglądów orzecznictwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1347/05), na informację publiczną przetworzoną składa się suma informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Wyznacznikiem zakresu prawa do informacji publicznej jest szczególnie istotne znaczenie informacji dla interesu publicznego w odniesieniu do informacji przetworzonej. Przed udostępnieniem informacji podmiot zobowiązany powinien sprawdzić, czy udostępnienie informacji w zakresie określonym we wniosku jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego". Ciężar oceny tego, czy wnioskodawca w sposób właściwy wykazał we wniosku istnienie interesu publicznego, spoczywa na podmiocie zobowiązanym, który powinien dokonać oceny zarówno wniosku, jak i zakresu, w jakim wnioskodawca chce uzyskać informację publiczną. W art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. chodzi bowiem o to, czy uzyskanie - udostępnienie określonej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, tj. może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, może wpływać na poprawę, usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. W sytuacji zatem braku interesu publicznego, organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji. Organ za słuszne uznał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że informacje zawarte we wniosku stanowią informację przetworzoną, a zatem do jej uzyskania konieczne jest wykazanie istnienia szczególnego interesu publicznego. Wnioskodawca nie wykazał jednak istnienia tej przesłanki. Wobec zakresu żądania strony dotyczącego udostępnienia informacji publicznej przetworzonej i niewykazania przez stronę istotnego interesu publicznego do jej uzyskania, organ ocenił, że wnioskodawca nie posiada szczególnie istotnego interesu publicznego. Skargę na powołaną decyzję do sądu administracyjnego złożył J. P., wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz nakazanie organowi udostępnienie informacji publicznej, nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu postawił zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz przepisów postępowania – art. 7, art.10 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ, powielając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Kluczowym na gruncie niniejszej sprawy jest wskazanie, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Ta konstytucyjna zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w przepisach art.1 i art. 2 u.d.i.p. stwierdzających m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, każdy jest również uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Przemawia to za szerokim rozumieniem informacji publicznej jako informacji o każdym przejawie działania organów władzy publicznej. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest również każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Bezspornym jest więc, że dyrektor szkoły jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Skarżący wniósł o udzielenie informacji poprzez przesłanie wszystkich posiadanych faktur VAT z tytułu umów zawartych przez ZSE w S. z agencjami reklamowymi prowadzonymi przez osoby fizyczne, w ramach spółki cywilnej czy też w formie spółki w rozumieniu przepisów prawa handlowego na przestrzeni ostatnich pięciu lat. Odmawiając udzielenia wnioskowanej informacji publicznej organ wskazał, że wyodrębnienie niezbędnych informacji, anonimizacja danych oraz ostateczne przygotowanie informacji zgodnie z wnioskiem powodują, że żądaną informację należy traktować jako przetworzoną, a strona nie posiada interesu publicznego w jej udostępnieniu. W ocenie skarżącego żądana przez niego informacja publiczna nie nosi znamion informacji przetworzonej. Nie sposób się jednak z tym stanowiskiem zgodzić. Wyrok, na który powołuje się skarżący VIII SA/Wa 997/13, co prawda został utrzymany w mocy przez NSA (I OSK 1645/14), jednak NSA nie zgodziło się z tezą zawartą przez Sąd I instancji, jakoby "sam fakt czasochłonnego procesu odnajdywania żądanej informacji, czy też jej porządkowania, selekcja dokumentów, ich analiza pod względem treści są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetworzonej informacji. Podobnie proste zliczenie danych znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, konieczność anonimizacji oraz sięganie do materiałów archiwalnych nie stanowią o przetworzeniu informacji publicznej". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "jakkolwiek sama anonimizacja informacji nie świadczy o tym, że ma ona charakter informacji przetworzonej, to łączna suma wszystkich czynności koniecznych do wykonania przez organ w niniejszej sprawie w celu udostępnienia informacji publicznej mogłaby rzutować na realizację przez niego swoich podstawowych funkcji, a zatem potwierdza, że żądany wniosek odnosi się do informacji publicznej przetworzonej. Podkreślić przy tym należy za wyrokiem NSA z dnia 27 lutego 2014r. ( I OSK 1769/13), że realizacja przepisów o dostępie do informacji publicznej nie może prowadzić do zakłócenia prawidłowego funkcjonowania organów władzy publicznej w zakresie realizacji przez nie swoich podstawowych funkcji". Zasadniczą cechą informacji przetworzonej jest okoliczność, że jej uzyskanie wiąże się zawsze z poniesieniem przez podmiot zobowiązany określonych kosztów w szerokim znaczeniu tego słowa, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzeni z jego bieżącą działalnością. Czynności jakie należy podjąć w tym zakresie, mogą mieć różny stopień złożoności i dlatego nie można stworzyć takiego ich katalogu, który byłby zamknięty i adekwatny w każdej sytuacji faktycznej. Wszystkie one wymagają intelektualnego wkładu osób przygotowujących informację, w postaci analizy akt wielu spraw celem selekcji dokumentów i usunięcia danych chronionych prawem. Niemniej chodzić może tylko o działania pracochłonne i ponadstandardowe, wykraczające poza zwykłe zadania tych osób, absorbujące znacznie ich czas i siły. Suma tzw. Informacji prostych może być więc uznana za informację przetworzoną pod warunkiem, że szeroki zakres wniosku o udostępnienie informacji wymaga użycia tak znacznych środków osobowych, np. dla zgromadzenia wielu dokumentów, ich zanonimizowania i skopiowania, iż zakłóci to normalny tok działania podmiotu zobowiązanego. W innym wypadku np. gdy tego rodzaju operacje trzeba wykonać wobec jednego lub niewielkiej ilości dokumentów, taka klasyfikacja informacji byłaby natomiast bezpodstawna i pozostawałaby w sprzeczności z konstytucyjnym prawem d informacji publicznej. Odnosząc się do podstawy odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na brak interesu publicznego w udostępnieniu informacji przetworzonej podkreślić należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Innymi słowy mówiąc, wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej winien przed organem wykazać interes publiczny, bowiem w przeciwnym razie musi się liczyć z decyzją odmowną, wydaną w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Pojęcie "interesu publicznego" nie jest zdefiniowane i funkcjonuje jako pojęcie niedookreślone, jednakże w swej istocie odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwowych i innych podmiotów publicznych. Inaczej rzecz ujmując, działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z realną możliwością wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa. Z kolei informacją przetworzoną, o czym była mowa wyżej, jest informacja publiczna, opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Informacja publiczna przetworzona to określony zbiór (suma) informacji prostych, których przetworzenie wymaga dokonania stanowczych analiz, obliczeń, wyciągów, zestawień statystycznych, środków finansowych i osobowych. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. W realiach niniejszej sprawy uzasadnienia kontrolowanych decyzji naruszają przepis art.107 § 3 k.p., a to poprzez brak prawidłowego rozważenia, czy uzyskanie przez wnioskodawcę informacji publicznej byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego. Tymczasem tego typu analiza jest wymagana przez art.107 § 3 k.p.a. pozostający w związku z art.3 ust.1 pkt 1 i art.16 u.d.i.p. Przepis art.107§ 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wykazał, że uzyskanie przez wnioskodawcę objętych wnioskiem informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Decyzja odmawiająca udostępnienia informacji powinna zostać tak skonstruowana, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń organu, iż żądana informacja jest informacją, o której mowa w art.3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. W przeciwnym razie wnioskodawca pozbawiony jest realnej ochrony. W niniejszej sprawie organ nie wykazał dostatecznie i przekonująco w uzasadnieniu decyzji, że udostępnienie wnioskodawcy żądanej przez niego informacji nie będzie realizowało szczególnie istotnego interesu publicznego w rozumieniu art.3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. Ponadto rację ma skarżący, iż organy naruszyły zasady zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności art.10 kpa, poprzez nie umożliwienie stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych materiałów i zapoznania się z aktami. Ponownie rozpoznając sprawę organ starannie rozważy, czy dokonanie przetworzenia i udostępnienia informacji publicznej w celu realizacji wniosku skarżącego jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeżeli tak, a inne przepisy prawa (np. art.5 ust.2 u.d.i.p.) nie będą się temu sprzeciwiać, wówczas dokona przetworzenia objętej wnioskiem informacji i jej udostępnienia wnioskodawcy. Jeżeli nie, wówczas wyda ponownie decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wskazując w jej uzasadnieniu w sposób wyczerpujący, racjonalny, realny i możliwie obiektywny, że za przetworzeniem i udostępnieniem żądanej informacji nie przemawia szczególnie istotny interes publiczny. Odniesie się przy tym do argumentacji wnioskodawcy. Mając powyższe wywody na uwadze Sąd uznał, zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.10, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wystąpiła zatem konieczność wyeliminowania tych aktów z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.