II OSK 1666/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 620/16 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 620/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. 1 punkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do uznania, iż planowana inwestycja nie spełnia wymogów stawianych przez ten przepis, tj. jest niezgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy inwestycja planowana przez skarżącą, spełnia wymagania określone tym przepisie; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 3 pkt 9 i pkt 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że w pojęciu "maszt telekomunikacyjny" mieszczą się "wolnostojące maszty antenowe" i "wolnostojące wieże antenowe" 4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, tj. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na sporządzeniu lakonicznego uzasadnienia wyroku, utrudniającego kontrolę instancyjną, W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] stycznia 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z [...] listopada 2015 r. a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych. W pierwszej kolejności rozważyć należy zarzut procesowy. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., polegającego na sporządzeniu lakonicznego uzasadnienia wyroku, utrudniającego kontrolę instancyjną. W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przypomnieć warto pogląd, według którego, wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze i przedstawianych przez pozostałe strony. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11). Na tym tle podkreślić należy, że w niniejszej sprawie stanowisko Sądu pierwszej instancji stanowi jednocześnie pełne odniesienie się do spornych kwestii. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo przedstawiono stan sprawy. Nadto, Sąd podał podstawę prawną rozstrzygnięcia. Przytoczył przepisy art. 35 ust. 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Omówił przepis § 10 pkt 4 uchwały Rady Miejskiej w Ożarowie Mazowieckim Nr [...], z dnia [...] grudnia 1997 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z zarzutem skarżącej, odniósł się do przepisów § 3 pkt 9 i § 3 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2006 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 ze zm.). Sąd pierwszej instancji nie tylko przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz podał jej wyjaśnienie. Nie ma wątpliwości co do stanowiska prawnego zajętego przez ten Sąd. Z wyjaśnienia wynika stanowisko Sądu i przesłanki, jakimi się kierował, wydając zaskarżony wyrok. Nie ma także wątpliwości co do tego, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika stanowisko Sądu pierwszej instancji co do stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Takie orzeczenie poddaje się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16). Czym innym jest trafność przyjętej podstawy prawnej i jej wyjaśnienia. Z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować trafności wyroku (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07). Odniesienie się do zarzutów materialnych skargi kasacyjnej rozpocząć należy od kwestii znaczenia w niniejszej sprawie przepisów § 3 pkt 9 i 13 powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie. Przede wszystkim stwierdzić trzeba, że na aprobatę zasługuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, brak jest w niniejszej sprawie wystarczającego uzasadnienia dla odwoływania się przy wykładni pojęcia użytego w § 10 ust. 4 planu miejscowego do przepisów wskazanego rozporządzenia. Rozważania w tym zakresie rozpocząć można od uwagi, że pojęcia używane w akcie prawa miejscowego powinny być odczytywane w rozumieniu nadanym im w tym samym akcie prawa miejscowego. Możliwe jest sięganie, w ramach wykładni systemowej, do definicji funkcjonujących w systemie prawa, przy czym pierwszeństwo należy przyznać pojęciom definiowanym w dziedzinach najbardziej zbliżonych do problematyki objętej aktem prawa miejscowego, w tym przypadku chodzi o planowanie przestrzenne, regulowane obecnie ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w dacie podjęcia uchwały Rady Miejskiej w Ożarowie Mazowieckim Nr [...], z dnia [...] grudnia 1997 r., ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto, należy zwrócić uwagę na to, że korzystanie z wykładni systemowej nie może następować w sposób ahistoryczny. Pojęć sformułowanych w akcie prawa miejscowego nie można tłumaczyć definicjami sformułowanymi w akcie normatywnym, który nie funkcjonował jeszcze w systemie prawa w dacie uchwalania aktu prawa miejscowego. W niniejszej sprawie definicje, na których budowane są tezy o zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym zostały wprowadzone do systemu prawa po kilku latach od wejścia w życie uchwały w sprawie planu miejscowego. Pojęć zawartych w § 3 pkt 9 i 13 uchwałodawca gminny nie znał. Nie można mu zatem przypisać intencji związanych z treścią tych przepisów. Samo zaś rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie nie jest unormowaniem z dziedziny planowania przestrzennego i nie stanowi swoistego "uzupełnienia" norm planu miejscowego podczas stosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nadto, treści § 10 pkt 4 zdania drugiego analizowanego planu, normującego dopuszczalną wysokość masztów oświetleniowych i telekomunikacyjnych, nie można interpretować w oderwaniu od § 10 pkt 4 zdanie pierwsze planu, w którym jest mowa o dopuszczalnej wysokości zabudowy obiektów kubaturowych. Treść całego przepisu § 10 pkt 4 planu pozwala na przyjęcie, że projektowana przez skarżącą inwestycja, polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, składającej się z wieży antenowej o wysokości 42,5 m, a więc obiektu niekubaturowego, narusza, z powodu wysokości wieży, ustalenie zawarte w § 10 pkt 4 zdanie drugie planu miejscowego. W konsekwencji, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.