IV SA/Po 768/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję S. C-T. z dnia [...] października 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego M. S. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 19 grudnia 2012 r. [...] Sp. z o.o. wystąpiła do Starosty [...] o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę [...] Starosta [...] decyzją z dnia 16 kwietnia 2013 r. nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Następnie po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 16 kwietnia 2013 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia 29 października 2013 r. nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2016 r. Nr 243, poz. 290 ze zm., dalej: P.b.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku [...] podnosząc, że badania hałasu emitowanego do środowiska wykonane dla istniejącego pawilonu [...] nie potwierdzają obaw właścicieli sąsiednich działek o przekroczeniu progów dopuszczalnego natężenia hałasu zarówno dla terenów mieszkaniowo-usługowych, jak również dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a w 1/3 prób wykonywanych podczas badań, średni poziom dźwięku nie wyróżniał się od poziomu tła akustycznego. Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, iż zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie nakazują zabudowy dwóch działek budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi z usługami w parterze, lecz wskazują na możliwą lokalizację zarówno funkcji mieszkaniowej jak i usługowej przy zachowaniu pozostałych warunków wynikających z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołania od powyższej decyzji Starosty z dnia 29 października 2013 r. do Wojewody Wielkopolskiego wnieśli S. W., I. W. oraz M. S.. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] na podstawie art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b. Wojewoda Wielkopolski wezwał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego w zakresie analizy akustycznej, a następnie po wykonaniu wezwania decyzją z dnia 2 stycznia 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 33 ust. 2, art. 34 ust. 3, art. 35 ust. 1 pkt 1–3 P.b. utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...] z dnia 29 października 2013 r. Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji słusznie przyjął, że zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] pozwala na zabudowę działki nr [...] wolnostojącym, jednokondygnacyjnym budynkiem handlowo-usługowym. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż literalny zapis przepisu [...] wskazuje, że na obszarze oznaczonym symbolem [...] przewidziana do zagospodarowania na dwóch działkach jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa. Zapis ten nie przesądza, że dwie działki położone na obszarze [...] powinny być zabudowane wolnostojącym budynkiem jednorodzinnym z wbudowanymi usługami (w tym np. handlu). Druga część zdania § 53 pkt 7 wskazuje jedynie na wbudowanie usług w parterze budynku z dwoma funkcjami. Organ zauważył, że z opisu podstawowych elementów struktury przestrzennej obszaru [...] wynika, że przy ul. [...] podstawowym zespołem jest zespół zabudowy usługowej i mieszkalnej jednorodzinnej oraz wielorodzinnej przy ul. [...]. Przepis natomiast [...] uchwały dopuszcza nawet, dla istniejącej zabudowy mieszkaniowo-usługowej przeznaczenia całego budynku mieszkalnego na cele usług konsumpcyjnych (tj. handlu [...] uchwały) pod warunkiem niepowodowania znacznego ruchu samochodowego oraz zapewnienia miejsc postojowych na działce. Na powyższą decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 175/14, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę. Sąd podkreślił, że warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie kompletnej dokumentacji projektowej wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, która następnie podlega ocenie właściwego organu architektoniczno-budowlanego pod kątem zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku z wymogami określonymi w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Pozytywne ustalenia w tym zakresie obligują organ do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu analiza akt sprawy nie pozostawiało wątpliwości, iż wymagania formalne, określone w przepisach – niezbędne do wydania pozwolenia na budowę – zostały przez inwestora spełnione. Projekt budowlany został sporządzony przez osoby do tego uprawnione. Również przedłożony projekt budowlany nie budził zastrzeżeń w świetle art. 34 ust. 3 P.b. Zakres uprawnień kontrolnych organu administracji architektoniczno-budowlanej określony został w art. 35 ust. 1 P.b. Tylko w zakresie określonym w tym przepisie, w przypadku stwierdzenia naruszeń, organ administracji może podjąć działania korygujące. Organy administracji nie badają prawidłowości przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań, jeżeli nie dotyczą zakresu wynikającego z ww. przepisu. Wyjaśniono, że za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego, w tym również przyjęte w projekcie rozwiązania, odpowiada projektant i jeżeli istnieje wymóg jego sprawdzenia, również sprawdzający. Zgodnie z art. 20 ust. 4 P.b. projektant, a także sprawdzający, do projektu budowlanego powinni dołączyć oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W niniejszej sprawie oświadczenia te zostały złożone. Zdaniem Sądu złożony przez inwestora wniosek o wydanie pozwolenia na budowę uprawniał organy do wydania pozytywnej decyzji. Sąd podkreślił, że zgodnie z m.p.z.m. teren inwestycji znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem [...]. Stanowisko skarżącego o charakterze uzupełniającym zabudowy usługowej pozostaje w sprzeczności z postanowieniami planu. Sąd podkreślił, że nie można uznać, iż w obszarze oznaczonym symbolem [...] zabudowa usługowa ma stanowić wyłącznie uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej. Postanowienia planu, jak słusznie zauważyły organy, pozwalają na zabudowę działki nr [...] wolnostojącym, jednokondygnacyjnym budynkiem handlowo-usługowym przy spełnieniu pozostałych wymogów określonych w § [...], tj. zachowanie maksymalnie nieprzekraczalnej linii zabudowy, zaprojektowanie odpowiedniej ilości ilość miejsc postojowych oraz zachowania wskaźnika zabudowy i terenów biologicznie czynnych. Sąd zgodził się z organem, iż w przedmiotowej sprawie wyżej wskazane warunki zostały spełnione. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 16 lipca 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. dalej – p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. przez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę z istotnym naruszeniem zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w skutek jego błędnej interpretacji w zakresie możliwości posadowienia na tej nieruchomości wolnostojącego budynku usługowego (dyskont spożywczy), w szczególności § 53 pkt 7 m.p.z.p., który dopuszcza funkcje usługowe na tym obszarze wyłącznie jako wbudowane w parterze budynku mieszkalnego, a także § 50 ust. 5 pkt 1 4c, który dopuszcza adaptację istniejącego budynku mieszkalnego na cele usługowe, ale wyłącznie przy zachowaniu formy architektonicznej podobnej do sąsiednich budynków mieszkalnych (zasada jednorodnej pierzei ulic), chyba że z treści uchwały wynika inaczej, a tak jest w tym przypadku na mocy § 53 pkt 7, który ogranicza zakres stosowania § 50 ust. 5 pkt 4c. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokiem z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2775/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, zasądzając od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. NSA stwierdził, że w sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, zaś skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Kwestią sporną i jednocześnie mającą podstawowe znaczenie dla sprawy było ustalenie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b. uprawnienia kontrolne organu architektoniczno-budowlanego, prowadzącego postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (pkt 1). Negatywny wynik ustaleń odnośnie zgodności z planem wyklucza możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Oznacza to, że projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to akty określą przeznaczenie działki, sposób zagospodarowania i warunki jej zabudowy (wyrok NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1094/11, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2581/11). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co oznacza między innymi, że do wykładni planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, co powoduje, że postanowienia szczegółowe obowiązującego planu, mają znaczenie pierwszorzędne i to one powinny decydować o wykładni i kontroli decyzji o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na względzie powyższe rozważania NSA uznał, że skarżący kasacyjnie zasadnie podniósł, iż planowana inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak bowiem wynika z m.p.z.p. [...] działka oznaczona nr ewidencyjnym gruntów [...] stanowi obszar oznaczony symbolem [...], który uchwałodawca określił jako "teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, przewidzianej do zagospodarowania na dwóch działkach w budynkach wolnostojących o wysokości do III kondygnacji nadziemnych, ze wskazanymi usługami wbudowanymi w parterze budynku; obowiązuje forma dachu wielospadowego". Oznacza to, że funkcją wiodąca dla przedmiotowej działki jest funkcja mieszkalna, natomiast funkcją uzupełniającą, która została dopuszczona jedynie w parterze budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest funkcja usługowa. Na terenie oznaczonym symbolem [...] nie można lokalizować wolnostojących obiektów usługowych, z uwagi na fakt, że plan dopuszcza jedynie lokalizację lokali usługowych w parterach budynków mieszkalnych. W ocenie NSA obszar ten ma charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a dopuszczone na tym terenie usługi należy traktować jako funkcję uzupełniającą, pozwalającą na zaspokojenie podstawowych, codziennych potrzeb mieszkańców. Przemawia za tym także fakt, iż tereny pod ponadpodstawowe usługi (do których należy zaliczyć przedmiotową inwestycję) zostały przewidziane na terenie planu oznaczonym innym symbolem. Artykuł 35 ust. 1 pkt 1 P.b. zobowiązywał organy do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Negatywny wynik takich ustaleń oraz nieusunięcie wskazanych przez organ nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, przekreślał możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe na uwadze NSA podkreślił, że projekt budowlany dotyczący budowy samodzielnego budynku handlowo-usługowego jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie zgodził się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy podnieść, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wydając niniejszy wyrok był na podstawie art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. związany wyrokiem NSA z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2473/14. Związanie WSA w Poznaniu w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, że sąd I instancji nie może formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie dysponuje całkowitą swobodą przy wydawaniu nowego orzeczenia, lecz obowiązany jest uwzględnić wykładnię dokonaną przez sąd II instancji, która przestaje wiązać tylko w ściśle określonych przypadkach zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego, podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez WSA uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdza, że nie wystąpiła żadna z ww. okoliczności, usprawiedliwiających ustanie związania wyrokiem NSA. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu związany jest zatem oceną, że planowana inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś negatywny wynik ustaleń odnośnie zgodności z planem wyklucza możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Skutkuje to koniecznością uznania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca (odmiennie oceniające zgodność planowanej inwestycji z m.p.z.p.) nie mogą się ostać, gdyż wydane one zostały (wskutek błędnej wykładni przepisów m.p.z.p.) z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy. Niezasadnie bowiem organy przyjęły, że na terenie oznaczonym symbolem [...] można lokalizować wolnostojące obiekty usługowe. Uznać należy, że na terenie tym m.p.z.p. dopuszcza jedynie lokalizację lokali usługowych w parterach budynków mieszkalnych – usługi na tym terenie traktować należy jako funkcję uzupełniającą. Zatem podlegający ocenie w sprawie niniejszej projekt budowlany dotyczący budowy samodzielnego budynku handlowo-usługowego jest sprzeczny z m.p.z.p. Projekt budowlany musi zaś być bezwzględnie zgodny z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bądź decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w wypadku jego braku – organ nie może kształtować warunków inwestycji odmiennie niż ustalone w planie albo decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien ponownie rozpatrzeć wniosek o pozwolenie na budowę, mając na uwadze wyżej przedstawione rozważania. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.