II SA/Bd 1283/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Wójt Gminy D. ustalił na rzecz A. i M. B. warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na rozbudowie budynku garażowego o wiatę na terenie działki nr [...] w miejscowości B.. Odwołanie od tej decyzji wniósł R. K. reprezentowany przez pełnomocnika J. K.. W odwołaniu zakwestionowano 2 ustalenia warunków zabudowy: - maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanej rozbudowy, którą decyzja określiła na "od 1,8 m do 4 m" - dopuszczenie realizacji inwestycji bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]. Odnośnie pierwszego ustalenia w odwołaniu wskazano, że obiekty budowlane tego typu na sąsiednich działkach mają wysokość do 2,5 m, nie ma zatem uzasadnienia wysokość 4 m. Odnośnie zaś dopuszczenia realizacji inwestycji przy granicy z działką nr [...] w odwołaniu podniesiono, że takie usytuowanie wiaty w powiązaniu z jej znaczną wysokością utrudni naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w domu odwołującego, co jest niezgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2012 r. W odwołaniu podkreślono, że warunki zabudowy są wstępem do legitymizacji samowolnie wzniesionej wiaty. Zdaniem odwołującego niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla obiektu już istniejącego, tj. samowolnie postawionej wiaty. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm., zwanej w skrócie "p.z.p.") uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa), co wymaga przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy wyznacza się obszar analizowany i przeprowadza się na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 p.z.p. Kolegium uznało, że przy określaniu obszaru analizowanego został spełniony warunek określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia wyznaczenia granic tego obszaru w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (tj. części działki przylegającej do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę), nie mniejszej jednak niż 50 m. Jednakże zdaniem Kolegium przekazane akta organu I instancji zawierają jedynie wyniki analizy, a nie zawierają prawidłowej analizy, która odzwierciedlałaby w jako sposób i czym kierowano się podczas wyznaczania parametrów nowej zabudowy. Organ winien był w szczególności zebrać poszczególne parametry zabudowy występującej w obszarze analizowanym, następnie udokumentować przeprowadzone obliczenia; akta sprawy winny zawierać np. wykaz analizowanych działek oraz wykaz parametrów zabudowy w niej występującej. W opinii Kolegium nie dysponując prawidłową analizą organ I instancji dopuściła się naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., co dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję i przeprowadzone postępowania administracyjne. Za niedopuszczalne i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji uznało także Kolegium wypowiedzenie się organu I instancji w zaskarżonej decyzji o dopuszczalności realizacji inwestycji na granicy z działką sąsiednią (pkt 2 lit. i) decyzji organu I instancji stwierdza: "dopuszcza się realizację inwestycji bezpośrednio przy granicy z działka nr [...]). Kolegium wskazało, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie przesądza się o konkretnej lokalizacji poszczególnych obiektów budowlanych ani też ich odległości od granic z nieruchomościami sąsiednimi; rozstrzygnięcie tej kwestii w decyzji o warunkach zabudowy oznacza wejście w kompetencje organu administracji budowlanej (w tym względzie Kolegium przywołało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 779/07). Kolegium zwróciło ponadto uwagę, iż wprawdzie art. 59 ust. 1 p.z.p. nie formułuje ograniczenia odnośnie możliwości wystąpienia o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu względem obiektu już istniejącego, jednakże tego rodzaju sytuację należy traktować jako wyjątek od generalnej zasady, zgodnie z którą ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu poprzedza etap realizacji inwestycji budowlanej. Wskazując na treść art. 49b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 września 2009 r. sygn. akt P 46/08 Kolegium podniosło, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla istniejących już obiektów budowlanych w trakcie toczącego się, lecz nie zakończonego postępowania legalizacyjnego istniejącej samowoli budowlanej. Kolegium podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy nie legalizuje samowoli budowlanej; o możliwości zalegalizowania spornej wiaty wypowie się dopiero powiatowy inspektor nadzoru budowlanego w osobnym postępowaniu. W skardze do sądu administracyjnego M. B. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium zarzucając, iż została wydana z naruszeniem art. 6 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23; zwanej "k.p.a."). Zdaniem skarżącego stanowisko Kolegium o niemożliwości określenia w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej lokalizacji obiektu budowlanego nie uwzględnia tego, że w przedmiotowej sprawie ustalenie warunków zabudowy jest elementem postępowania w sprawie zalegalizowania budowy wiaty, Obiekt ten już został posadowiony, zatem ustalanie dlań warunków zabudowy nie może abstrahować od istniejącego stanu rzeczy. Przywoływanie przez Kolegium wyroku NSA z dnia 8 lipca 2008 r. (sygn. akt II OSK 779/07) miałoby sens jedynie przy ustalaniu warunków zabudowy zamierzonej inwestycji, a nie w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Tymczasem zgodnie z art. 7 k.p.a. organ jest zobowiązany m.in. do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W opinii skarżącego z uchybieniem art. 6 k.p.a. tj. nie mając ku temu podstaw prawnych, Kolegium oczekuje od organu I instancji opisu czym kierowano się podczas wyznaczania parametrów nowej zabudowy – w sytuacji kiedy przy wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy analiza zabudowy sąsiedniej został dokonana właściwie (akta zawierają wyniki analizy) oraz teren analizowany jest odpowiedni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w powyższy sposób Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organ. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, że dotyczy ona obiektu już istniejącego, co zdaniem skarżącego pozwala na określenie w tej decyzji konkretnej lokalizacji obiektu budowlanego. Sąd podziela pogląd wskazany w zaskarżonej decyzji Kolegium, a prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 779/07 oraz z dnia 8 listopada 2013 r., II OSK 1302/12 a także wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: WSA w Krakowie z dnia 3 czerwca 2015 r., II SA/Kr 368/15, z dnia 23 stycznia 2015 r., II SA/Kr 1661/14 i z dnia 10 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1181/13, WSA w Opolu z dnia 26 marca 2015 r., II SA/Op 606/14 i z dnia 25 marca 2014 r., II SA/Op 12/14, WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2013 r., II SA/Po 677/13 oraz WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2013 r., II OSK 1302/12), że organ administracji publicznej w decyzji o warunkach zabudowy nie jest uprawniony do decydowania o miejscu posadowienia budynku. Zakres regulacji decyzji o warunkach zabudowy określony jest przepisem art. 61 ust. 6 oraz 7 p.z.p., który stanowi, iż minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (ust. 6). Natomiast art. 61 ust. 6 p.z.p. oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego regulują jedynie sposób wyznaczania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, i geometrii dachu. Brak w obowiązujących przepisach delegacji ustawowej by kwestia ustalania możliwości zabudowy w granicy z działką sąsiednią była pozostawiona organom kompetentnym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji kwestia ta nie powinna być decyzją tą regulowana. Usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych stanowią, jako projekt zagospodarowania działki lub terenu, część projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane). W postępowaniu o pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany, który zatwierdza jednocześnie przedłożony projekt budowlany, sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Kontrola ta obejmuje więc również prawidłowość usytuowania budynku na działce. Decyzję o takim usytuowaniu może jednak podjąć dopiero organ architektoniczno-budowlany zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. Rozstrzyganie kwestii usytuowania obiektu budowlanego już w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy jest sprzeczne z istotą tego postępowania i narusza omówione wyżej przepisy. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez uznanie przez Kolegium, że w aktach sprawy winna znaleźć się analiza sąsiedniej zabudowy (obszaru analizowanego) zawierająca wskazanie parametrów zabudowy, która została uwzględniona w analizie i wskazanie sposobu dokonanych wyliczeń, ujętych w wynikach analizy. Trzeba podkreślić, że jednym z warunków, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest, określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać analizowana decyzja wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 p.z.p., stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 p.z.p. Szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w ww. rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Brak szczegółowo sporządzonej, odwołującej się do konkretnych parametrów zabudowy uwidocznionej w obszarze analizowanym analizy oznaczałby niemożność skontrolowania, czy wyniki analizy odpowiadają stanowi faktycznemu. Słusznie zatem wskazuje Kolegium, że taki brak jest jednoznaczny z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. tzn. jest uchybieniem ciążącemu na organie obowiązkowi zgromadzenia i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy materiału dowodowego. Zgodne z prawem jest także stanowisko Kolegium, iż możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy w przypadku samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Taka możliwość istnieje w sytuacji, gdy w toku postępowania legalizacyjnego o którym mowa w art. 48 i 49b Prawa budowlanego właściwy organ wezwie w drodze postanowienia inwestora (właściciela, zarządcę) do przedłożenia stosownej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt II Sa/Po 314/16). Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.