I OSK 1163/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Paulina Prucnal po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 776/16 w sprawie ze skargi V Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 776/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę V. Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Na wniosek Stowarzyszenia [...] w P. Prezydent Miasta Poznania decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wraz z kanalizacją deszczową i oświetleniem przewidzianej do realizacji na części działki nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...]. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Stowarzyszeniu pozwolenia na budowę ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wraz z budową kanalizacji deszczowej i oświetleniem na powyższej działce. Za zgodą Stowarzyszenia, decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] Prezydent Miasta Poznania przeniósł ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę na rzecz Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu. Inwestycja obejmowała budowę nawierzchni jezdni z kostki betonowej, obustronnych chodników z kostki betonowej, wjazdów na posesje, dwóch progów zwalniających oraz wykonanie pasa zieleni. Każdy z wybudowanych elementów jest częścią powstałej budowli i stanowi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, czyli drogę. Inwestycja zrealizowana została ze środków Miasta Poznania, a jej koszt wyniósł 417.612,67 zł. Koszty związane z wykonaniem dokumentacji projektowej poniosło Stowarzyszenie [...]. Komisyjnego odbioru końcowego robót dokonano w dniu 24 czerwca 2013 r. (protokół nr 477/10/13). W dniu 1 lipca 2013 r. Zarząd Dróg Miejskich jako inwestor, zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania w trybie obowiązującego wówczas brzmienia art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) o zakończeniu budowy. Zawiadomienie zostało przyjęte bez sprzeciwu, a zatem do legalnego użytkowania drogi można było przystąpić w dniu 23 lipca 2013 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ orzekł o: - ustaleniu, po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy [...], opłatę adiacencką w wysokości 7.553,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność S. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (obecnie: V. Sp. z o.o. z siedzibą w P.), położonej w Poznaniu przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działki nr [...], spowodowanego wybudowaniem tej drogi; - zobowiązaniu V. Sp. z o.o. z siedzibą w P. do wniesienia ww. opłaty we wskazanej kwocie. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z operatami szacunkowymi sporządzonymi przez rzeczoznawcę majątkowego A. J. wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 15.107 zł wskutek budowy drogi. Ponadto w uchwale z dnia 20 kwietnia 2004 r. nr XLII/445/IV/2004 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r., Nr 83, poz. 1717), obowiązującej w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, Rada Miasta Poznania uchwaliła, że opłata adiacencka stanowi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu infrastruktury technicznej, stąd opłatę ustalono w kwocie 7.553,50 zł. Odwołanie od tej decyzji wniosła V. Sp. z o.o. w P., zarzucając że zaskarżona decyzja: - dotknięta jest wadą nieważności; - narusza art. 104 k.p.a.; - narusza art. 145, art. 146 oraz art. 148 ustawy o gospodarce nieruchomościami; - narusza postanowienia uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 13 stycznia 2004 r. nr XXXVI/310/IV/2004; - narusza postanowienia uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 20 kwietnia 2004 r. nr XLII/445/IV/2004. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, stwierdzając, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek: 1) wybudowania drogi i stworzenia warunków do korzystania z niej; 2) obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z drogi, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy drogi; 3) wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy drogi. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w sprawie wystąpiły wszystkie wskazane wyżej okoliczności. Stwierdzono m.in., że na ul. [...] doszło do wybudowania drogi w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o drogach publicznych. W piśmie z dnia 6 sierpnia 2013 r. Zarząd Dróg Miejskich wyjaśnił, że nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających wykonanie przed rozpoczęciem inwestycji w 2013 r. jakichkolwiek robót drogowych w oparciu o pozwolenie na budowę. Wobec powyższego organ I instancji właściwie ustalił, że ulica [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] przed realizacją inwestycji nie spełniała wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, oraz że nie była obiektem budowlanym zrealizowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie terenem przeznaczonym pod budowę drogi. Organ dokonał zatem prawidłowego ustalenia, że przed realizacją przedmiotowej inwestycji nie istniała droga jako obiekt budowlany, stąd nie mogła nastąpić jej przebudowa, jak wskazuje odwołująca się spółka. SKO po analizie operatu szacunkowego stwierdziło także, że jest on opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Zdaniem organu przedłożony operat szacunkowy jest wyczerpujący i nie zawiera błędów. Rzeczoznawca prawidłowo przeanalizował stan prawny i faktyczny wycenianej nieruchomości. Operat odpowiada ustawowym wymogom, a nadto dowodzi, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku stworzenia warunków do korzystania z drogi. Operat stanowi więc dowód w sprawie, a zarzuty strony mają charakter polemiczny w sferze zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji biegłego. Skargę na ww. decyzję wniosła V. Sp. z o.o. w P., formułując zarzuty i wnioski skargi jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę ocenił m.in. czy na ul. [...] doszło do wybudowania drogi. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) stwierdzono, że cechą, która odróżnia budowę drogi od jej przebudowy, jest to, że w przypadku budowy drogi brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego natomiast w przypadku przebudowy, przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej na podstawie przepisów prawa obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Zdaniem Sądu analiza akt sprawy wskazuje, że w ramach inwestycji zrealizowanej na ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wybudowano jezdnię i chodniki - nawierzchnię z kostki betonowej, wjazdy na posesje, krawężniki i obrzeża, dwa progi zwalniające oraz pasa zieleni. Każdy z wybudowanych elementów stanowił część powstałej budowli, a więc całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Jak wyjaśniono w piśmie Zarządu Dróg Miejskich z dnia 6 sierpnia 2013 r. ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...], a więc również na wysokości nieruchomości należącej do skarżącej Spółki, przed realizacją inwestycji nie spełniała wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, oraz nie była obiektem budowlanym zrealizowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. ZDM nie wydawał też żadnych pozwoleń na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania przez właścicieli nieruchomości usytuowanych przy tej ulicy utwardzeń nawierzchni (np. wjazdów do posesji). Wobec powyższego, zdaniem Sądu, niezasadny jest zarzut skargi dotyczący nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa gdyż przedmiotowa inwestycja była przebudową a nie budową drogi. Ponadto Sąd podzielił stanowisko zajęte przez organ odwoławczy, że przedłożony operat szacunkowy jest opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Skarżący w trakcie postępowania administracyjnego jak i skardze kwestionowali ustalenia operatu dotyczące wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania drogi, ich argumenty w ocenie Sądu stanowią jednak jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami i konkluzjami rzeczoznawcy zawartymi w operacie szacunkowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła V. Sp. z o.o. w P., zarzucając naruszenie: 1) art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; 2) art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, 3) art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta Poznania, jak i norma zawarta w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zezwalają na ustalenie opłaty adiacenckiej w przypadku przebudowania drogi. A z takim przypadkiem mamy do czynienia w sprawie. Sam Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że przedmiotowa inwestycja była przebudową drogi a nie budową drogi. W takiej sytuacji ustalenie skarżącej opłaty adiacenckiej odbyło się bez podstawy prawnej. Ponadto skarżąca zakwestionowała wysokość opłaty adiacenckiej i podstawy jej ustalenia. Strona wskazała, że w operacie szacunkowym biegły w żaden sposób nie udowodnił, że rzekomy wzrost wartości nieruchomości skarżącej wynika tylko i wyłącznie z faktu, że nieruchomość uzyskała dostęp do drogi utwardzonej. Tezy takiej w żaden sposób nie można udowodnić podejściem, metodą oraz techniką szacowania nieruchomości zastosowanymi przez biegłego. Biegły ustalił, że nieruchomość skarżącej wykorzystywana jest na cele oświatowe i zabudowana jest budynkiem oświatowym. Tymczasem dla wyliczenia wartości nieruchomości biegły porównał transakcje dokonywane nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jest to porównanie nieadekwatne. Ponadto, zdaniem skarżącej, biegły do wyliczenia ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości powinien prześledzić transakcje nieruchomościami oświatowymi tylko z ulicy [...], dokonane przed i po utwardzeniu drogi, przy czym ewentualny wzrost ceny transakcji nieruchomości oświatowych z tej ulicy, dokonanych po utwardzeniu drogi, winien jednoznacznie wynikać z faktu utwardzenia ulicy [...]. Byłoby to możliwe w wyniku prześledzenia treści umów sprzedaży nieruchomości położonych przy drodze utwardzonej, w których to umowach taki fakt byłby wprost zapisany przy cenie sprzedaży. Takiej analizy umów sprzedaży biegły nie przeprowadził, a innego dowodu na powyższy fakt nie ma. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania ze skargi oraz ze skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowane zostały wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, brak zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania oznacza, że ustalony stan faktyczny w sprawie jest niekwestionowany, a na pewno poprzez brak sformułowania odpowiednich zarzutów ustalenia stanu faktycznego nie zostały podważone. Dodatkowo podkreślić jeszcze należy, że ustaleń faktycznych nie można kwestionować poprzez zarzuty prawa materialnego. Natomiast odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, w których wskazano na naruszenie art. 145 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te są niezasadne. Powołany art. 145 ustawy ma następującą treść: ust. 1. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ust. 2. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zaś art. 4 pk 18 ustawy o drogach publicznych zawiera definicje przebudowy drogi, zgodnie z tą definicją, przebudowa drogi to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie naruszenie wskazanych przepisów polega na ich zastosowaniu i ustaleniu opłaty adiacenckiej w sytuacji gdy droga nie była wybudowana, a tylko przebudowana, czyli skarżący kasacyjnie poprzez zarzuty prawa materialnego próbuje podważyć ustalenia faktyczne, co jak wskazano wyżej jest niemożliwe. Nie mniej należy zwrócić uwagę, że powołany w zarzutach art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych, zawierający definicję przebudowy drogi, nie może być prawidłowo interpretowany bez równoczesnego sięgnięcia do definicji drogi zawartej w tym samym artykule w pkt 2. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, przez drogę należy rozumieć, budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Tym samym, aby możliwa była przebudowa drogi, wcześniej musi już istnieć droga w rozumieniu budowli wraz z drogowymi obiektami, urządzeniami, instalacjami stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego. Z ustalonego stanu faktycznego w sprawie, który nie został podważony jednoznacznie wynika, że była to budowa drogi, a nie jej przebudową, co jednoznacznie wynika z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2012 r. Przedmiotem tej decyzji było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielnie pozwolenia na budowę ul. [...] na odcinku od ul. [...] do [...] wraz z budową kanalizacji deszczowej i oświetleniem. Bezspornym jest również, że przed tą budową ul. [...] nie była drogą w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Z uwagi na brak zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny tylko zwrócił uwagę na powyższą okoliczność. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca stwierdza "Sam Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdza, że przedmiotowa inwestycja była przebudową drogi a nie budowa drogi." Odnosząc się do tego fragmentu uzasadnienia skargi, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że jest ono sprzeczne z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Należy bowiem zauważyć i rozróżnić część historyczną uzasadnienia, w której Sąd relacjonuje dotychczasowy przebieg sprawy od własnych rozważań Sądu. I tak w uzasadnieniu wyroku na s. 1 Sąd powołuje decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wraz z kanalizacją deszczową i oświetleniem, tym samym Sąd nie stwierdza, że była to przebudowa drogi, a tylko przytacza treść decyzji. Natomiast w uzasadnieniu wyroku, w części zawierającej własne rozważania Sąd na s. 14 i 15 w sposób szczegółowy odnosi się i wyjaśnia dlaczego inwestycja zrealizowana na ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] była budową drogi, a nie przebudową drogi. Nadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca podnosi, że z ostrożności kwestionuje wysokość opłaty adiacenckiej, wskazując między innymi, że w operacie szacunkowym biegły w żaden sposób nie udowodnił wzrostu wartości nieruchomości. Odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do podnoszonych okoliczności dotyczących wysokości opłaty adiacenckiej jest niemożliwe, albowiem ten fragment uzasadnienia nie spełnia wymagań dla skargi kasacyjnej. Należy zwrócić uwagę, że w zarzutach skargi kasacyjnej nie sformułowane zostały żadne zarzuty dotyczące operatu i wysokości opłaty adiacenckiej. Również w tym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wskazano żadnych przepisów, które zostały naruszone, zarówno przy sporządzaniu operatu szacunkowego przez biegłego jak i w trakcie oceny tego operatu przez organ i kontroli tej oceny przez Sąd I instancji. Mając na uwadze podniesione wyżej względy uznano skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.