IV SA/Po 776/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk – Marciniak Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2015r., Dyrektor Zarządu [...] i [...] Miejskiego [...] (dalej organ I instancji), na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej kpa), art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), § 9 uchwały Rady Miejskiej P. nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia Poznańskiego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego [...] w Zarząd [...] i [...] Miejskiego [...] (tekst jednolity: Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2014 r., poz. 4027) oraz uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r., nr [...], poz. [...]) - ustalił, po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy [...], - - opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr POI [...] jako własność "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w P. (obecnie: "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w P.), położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb K., arkusz mapy [...], działki nr [...], - spowodowanego wybudowaniem tej drogi. W decyzji ustalono też, że obowiązek wniesienia tak ustalonej opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzja została podjęta po ustaleniu następującego stanu faktycznego: Na wniosek Stowarzyszenia [...] w ul. [...] - [...] w P. Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...].07.2010 r., znak [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...].07.2010 r., nr [...], ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wraz z kanalizacją deszczową i oświetleniem przewidzianej do realizacji na części działki nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...]. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...].03.2012 r., znak [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Stowarzyszeniu pozwolenia na budowę ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul [...] wraz z budową kanalizacji deszczowej i oświetleniem na powyższej działce. Za zgodą Stowarzyszenia, decyzją z dnia [...].09.2012 r., znak UA-VI- [...] Prezydent Miasta P. przeniósł ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę na rzecz Zarządu Dróg Miejskich w P.. Inwestycja obejmowała budowę nawierzchni jezdni z kostki betonowej, obustronnych chodników z kostki betonowej, wjazdów na posesje, dwóch progów zwalniających oraz wykonanie pasa zieleni. Każdy z wybudowanych elementów jest częścią powstałej budowli i stanowi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, czyli drogę. Inwestycja zrealizowana została ze środków Miasta P., a jej koszt wyniósł [...] zł. Koszty związane z wykonaniem dokumentacji projektowej poniosło Stowarzyszenie [...] w ul. [...] - [...]. Komisyjnego odbioru końcowego robót dokonano w dniu [...].06.2013 r. (protokół nr [...]/13). W dniu [...].07.2013 r. Zarząd Dróg Miejskich jako inwestor, zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w trybie obowiązującego wówczas brzmienia przepisu art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. dalej w skrócie pb) o zakończeniu budowy. Zawiadomienie zostało przyjęte bez sprzeciwu (pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...].08.2013 r,, nr [...]), a zatem do legalnego użytkowania drogi można było przystąpić w dniu [...].07.2013 r. Organ I instancji ustalił, że przed realizacją inwestycji ulica [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...], posiadała nawierzchnię gruntową nieutwardzoną z licznymi wybojami i koleinami, co wynikało z decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...].02.2010 r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przedsięwzięcia. Organ zauważył, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się m.in. budowę drogi (art. 143 ust. 2). Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Natomiast budowa drogi polega na wykonywaniu połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowie i rozbudowie. Inwestycja na ulicy [...] stanowiła budowę drogi, zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg. Ponadto, zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2015r., poz. 198 ze zm.), nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę. Stowarzyszenie takie pozwolenia uzyskało, co świadczy o tym, iż inwestycja polegała na budowie drogi a nie jej przebudowie. Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że przebudowa drogi możliwa jest wyłącznie wówczas, gdy na danym terenie istniał wybudowany wcześniej obiekt budowlany. Istniejąca przed realizacją inwestycji ulica gruntowa powstała wskutek samego użytkowania, a nie w wyniku legalnych robót budowlanych realizowanych na podstawie zatwierdzonego projektu i pozwolenia na budowę. W decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].03.2012 r. nie orzekano o terminach rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nie przewidzianych do dalszego użytkowania, co potwierdza, że takich obiektów nie było. Zgodnie z mapą zasadniczą do celów projektowych ulica [...] (od ulicy [...] do ulicy [...]) oznaczona jest symbolem "j.z." - jezdnia ziemna. W tych okolicznościach należało stwierdzić, że ulica [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] przed realizacją inwestycji nie spełniała wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 43, poz. 430 ze zm.), oraz że nie była obiektem budowlanym zrealizowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie terenem przeznaczonym pod budowę drogi. Okoliczność, że na ulicy [...] (od ulicy [...] do ulicy [...]) nie istniał obiekt budowlany wskazuje jednoznacznie, że nie mogła nastąpić przebudowa lub modernizacja drogi. Zdaniem organu wszystkie okoliczności sprawy oraz zgromadzone dokumenty świadczą o tym, że inwestycja zrealizowana na ulicy [...] (od ulicy [...] do ulicy [...]) stanowiła budowę drogi. Dalej organ zaznaczył, że Prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (art. 146 ust. 2). Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 3). Ustalanie opłat adiacenckich w P. należy do zadań Zarządu a Dyrektor Zarządu załatwia indywidualne sprawy z tego zakresu. Na podstawie wizji przeprowadzonej [...].09.2013 r. na ulicy [...] oraz wykazu przekazanego przez Zarząd Dróg Miejskich ustalono, że warunki do korzystania z wybudowanej drogi stworzono "[...]" Spółce z o.o. z siedzibą w P. jako właścicielowi w dniu [...].07.2013 r. nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb K., arkusz mapy [...], działka [...] o powierzchni 4.304 m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] Bezpośredni dostęp do wybudowanej drogi zapewniony został poprzez wjazd na nieruchomość od ulicy [...]. Nieruchomość posiada również wjazd od ulicy [...] oraz wejście od ulicy [...], które stanowią ulice zabudowane drogami o nawierzchni z kostki betonowej. Pismem z [...].07.2015 r. zawiadomiono "[...]" Spółkę z o. o. z siedzibą w P. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi i poinformowano o treści art. 144 ust. 1, 145 i 147 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] Na podstawie informacji przekazanych przez Stowarzyszenie [...] w ulicy [...] - [...] w P. ustalono, że Spółka nie była członkiem Stowarzyszenia i nie dokonała wpłat na budowę drogi. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami). Postanowieniem z [...].08.2015 r., nr [...] organ powołał rzeczoznawcę majątkowego A. J., jako biegłego w postępowaniu. Zgodnie z opisem zawartym w operacie szacunkowym nieruchomość położona jest w zachodniej, peryferyjnej strefie P., w obrębie K., w niewielkiej odległości od głównej drogi tej części miasta - ulicy [...]. W najbliższym otoczeniu nieruchomości dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W tych okolicznościach lokalizację biegły ocenił jako powyżej przeciętnej, a otoczenie i sąsiedztwo nieruchomości ocenił jako dobre . Nieruchomość położona jest w pierwszej linii zabudowy, wzdłuż nowo wybudowanej drogi. Jest zabudowana budynkiem oświatowym. Ma prostokątny kształt i płaską konfigurację terenu. Ma urządzony wjazd od ulicy [...], a także dostęp do sieci energetycznej, wodociągowej, gazowej i kanalizacji sanitarnej. Nieruchomość posiada również wejście od ulicy [...] i wjazd od ulicy [...], które stanowią ulice zabudowane drogami o nawierzchni z kostki betonowej. W dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi nieruchomość nie była objęta obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. (uchwała Rady Miasta P. z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...] ze zm.) położona jest na terenie zabudowy niskiej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami podstawowymi oznaczonymi symbolem [...] W świetle przedstawionego w operacie opisu nieruchomości i jej otoczenia, określenie przez rzeczoznawcę majątkowego położenia, powierzchni, uzbrojenia, sąsiedztwa i otoczenia, kształtu i możliwości zagospodarowania nieruchomości należy uznać za prawidłowe i zgodne ze stanem rzeczywistym oraz prawnym. Wartość nieruchomości biegły określił w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. W ocenie organu biegły mógł zastosować to podejście, ponieważ znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych. Na podstawie własnych analiz oraz stwierdzonych preferencji nabywców nieruchomości biegły określił cechy rynkowe nieruchomości wraz z ich wagami procentowymi. Kwestie te, jak stwierdził organ, pozostawia się wiedzy i doświadczeniu rzeczoznawcy, albowiem nie są one regulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami ani w przepisach rozporządzenia. W wycenie biegły wykorzystał transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, położonymi przy drogach urządzonych i przy ulicach niezabudowanych drogami, położonymi w peryferyjnych rejonach P. (obręby: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]). Analiza danych każdej z wybranych do porównań nieruchomości potwierdza ich podobieństwo do nieruchomości wycenianej, a zatem dobór tych nieruchomości organ uznał za prawidłowy. Uzasadniając ten dobór biegły zawarł w operacie szacunkowym informacje o nieruchomościach przeznaczonych do celów porównawczych. Określił ich położenie - poprzez wskazanie ulic, przy których są położone, wielkość, sąsiedztwo i otoczenie oraz kształt i możliwości zagospodarowania. Dane te wynikają z tabel wycen nieruchomości. Biorąc pod uwagę fakt, iż nieruchomość posiada również warunki do korzystania z dróg na ulicach [...] i O. biegły przyjął, że wartość nieruchomości przed wybudowaniem drogi stanowi sumę wartości jednostkowej dla stanu bez dostępu do drogi urządzonej oraz wzrostu wartości jednostkowej proporcjonalnego do relacji długości boków działki przylegających do dróg urządzonych i łącznej długości boków przylegających do wszystkich ulic. Organ uznał, że uzyskane przez biegłego wyniki w postaci wartości rynkowych nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, stanowią najbardziej prawdopodobne ceny, możliwe do uzyskania na rynku. Mając na uwadze powyższe stwierdził, że rzeczoznawca na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości, w sposób logiczny i wiarygodny wykazał w ramach wyznaczonych przepisami prawa kompetencji, że na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca w sporządzonym operacie dokonał wyboru właściwego podejścia oraz metody szacowania nieruchomości (podejście porównawcze, metoda porównywania parami), uwzględniając jej cel (określenie wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi), rodzaj i położenie nieruchomości (nieruchomość gruntowa położona na terenie zurbanizowanym), przeznaczenie w planie miejscowym (brak planu - tereny zabudowy niskiej mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami podstawowymi zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy), stan nieruchomości (bez części składowych) oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. W wyniku dokonanej weryfikacji i oceny organ I instancji stwierdził, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami. Operat jest logiczny, spójny i kompletny. W tych okolicznościach przyjęto go jako dowód w sprawie. Na jego podstawie ustalono, że wartość nieruchomości położonej przy ulicy [...], przed wybudowaniem drogi wynosiła [...] zł, a po jej wybudowaniu wynosi [...] zł – czyli, w wyniku wybudowania drogi - wzrosła o [...] zł. W dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, tj. w dniu [...].07.2013 r. obowiązywała uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. W uchwale nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Rada Miasta P. uchwaliła, że opłata adiacencka stanowi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Wartość nieruchomości położonej przy ulicy [...] w wyniku wybudowania drogi wzrosła o [...] zł, a zatem opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości stanowi 50% tej kwoty, czyli wynosi [...] zł. W tych okolicznościach spełnione zostały przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej. Odwołanie od tej decyzji wniosła [...] spółka z o.o. w P. (dalej Spółka lub skarżąca) zarzucając jej, iż jest nieważna, wydana z rażącym naruszeniem prawa gdyż inwestycja na ul. [...] stanowiła przebudowę drogi na co wskazuje treść decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego z dnia [...] lipca 2010r.; spółka od momentu nabycia nieruchomości miała adres przy tej ulicy (Kościerzyńskiej). Ponadto Spółka zarzuciła decyzji naruszenie art. 104 kpa, art. 145, 146 i 148 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz naruszenie postanowień uchwał Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2004r. oraz z dnia [...] kwietnia 2004r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty z tytułu, wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Te ostatnie zarzuty nie zostały przez Spółkę uzasadnione. Podniesiono natomiast, że biegły winien wziąć pod uwagę w operacie do porównania nieruchomości "oświatowe" położone przy ul. [...] a nie jedynie działki pod zabudowę mieszkaniową. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji albo o jej uchylenie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub organ II instancji), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 146, art. 148 ust. 1, 2 i 3, art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. SKO podzieliło w całości ustalenia organu I instancji, stwierdzając, że stosownie do treści przepisu art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Podkreślił przy tym, iż w/w ustawa nie definiuje pojęć drogi oraz budowy drogi. Na podstawie art. 148 b ust. 1 ustawy gospodarce nieruchomościami, ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Ustawowe definicje powyższych terminów zostały ujęte w ustawie z dnia [...] marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 roku, nr 19, poz. 115 z poźn. zm.). Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Stosownie do treści art. 4 pkt 2 przywołanej ustawy droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 17 ustawy przez budowę drogi, należy rozumieć wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę, Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia warunków obowiązywała uchwała rady gminy określająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej. Z wyżej wymienionych przepisów wynika, jak podkreśliło SKO, iż obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek: - wybudowania drogi i stworzenia warunków do korzystania z niej, - obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z drogi, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy drogi, - wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy drogi W niniejszej sprawie wystąpiły wszystkie wskazane wyżej okoliczności. Ocenę dokonaną przez Dyrektora Zarządu [...] i [...] Miejskiego [...] organ odwoławczy podzielił. Ustalił również, że trzyletni termin do ustalenia opłaty adiacenckiej został zachowany. Decyzja organu I instancji została wydana przed jego upływem. Termin ten zaczął biec od dnia [...] lipca 2013r. i w tej dacie obowiązywała uchwała Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2004r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. SKO stwierdziło także, że w świetle przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz stanowiska strony bezspornym jest, iż na ulicy [...] doszło do wybudowania drogi w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o drogach publicznych. Ustawowego wyjaśnienia pojęcia "budowa drogi" należy szukać w ustawie z dnia [...] marca 1985 roku o drogach publicznych oraz w ustawie z [...] lipca 1994 roku Prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 pierwszej z wymienionych ustaw droga jest budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego i zlokalizowaną w pasie drogowym. Z kolei według przepisu art. 3 pkt 3a w związku z art. 3 pkt 3 pb droga jest również budowlą, należącą do obiektów liniowych. Oba przywołane wyżej akty prawne posługują się pojęciem budowy. Zgodnie z przepisem art. 4 pkt 17 budowa drogi oznacza wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę. Z kolei przez budowę definiowaną w art. 3 pkt 6 pb należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Prawo budowlane zawiera również legalną definicję przebudowy, która stanowi wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a pb). Zgodnie z ustawą pod pojęciem "budowa" (art. 3 pkt 6) należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Można zatem stwierdzić, że w wyniku budowy powstaje zawsze nowa substancja budowlana - obiekt budowlany lub jego część. Do [...] lipca 2003 r. w skład definicji pojęcia "budowa" wchodziła również przebudowa. Ustawodawca uznał jednak, że w przypadku przebudowy nie mamy do czynienia z powstaniem nowej substancji budowlanej, a ze zmianą już istniejącej i to w taki sposób, że nie zmieniają się jej rozmiary. Przebudowa jest zatem inną formą robót budowlanych niż budowa (odbudowa, rozbudowa i nadbudowa). Przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zmiana któregokolwiek z tych parametrów oznaczać będzie, że nie mamy wówczas do czynienia z przebudową a rozbudową lub nadbudową obiektu budowlanego. Jednocześnie jak wynika z przepisu art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych przebudowa drogi to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Z zestawienia przywołanych przepisów jednoznacznie wynika, iż cechą odróżniającą przebudowę od budowy jest, iż przebudowa w każdym przypadku dotyczyć może jedynie obiektu już istniejącego, zaś budowa zawsze oznacza wytworzenie nowej substancji budowlanej. Dla stwierdzenia czy doszło do przybudowy drogi koniecznym jest ustalenie, czy uprzednio istniejący obiekt służący do komunikacji został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i regulacjami prawa budowlanego, nie zaś wyłącznie przez sam fakt użytkowania. Przy czym należy pamiętać, iż obiekt budowlany w postaci drogi może być wybudowany także jako konstrukcja ziemna (np. nasyp czy nawierzchnia żwirowa utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy). Wykonanie obiektu zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego musi się odbyć w określonym miejscu. Zdaniem zatem organu II instancji wbrew twierdzeniu Spółki, organ I instancji prawidłowo wykazał się, iż w przedmiotowej sprawie doszło do wybudowania drogi. Zauważył też, iż w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. Zarząd Dróg Miejskich wyjaśnił, że nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających wykonanie przed rozpoczęciem inwestycji w 2013 r. jakichkolwiek robót drogowych w oparciu o pozwolenie na budowę. Wobec powyższego organ I instancji słusznie ustalił, iż ulica [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] przed realizacją inwestycji nie spełniała wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, oraz że nie była obiektem budowlanym zrealizowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie terenem przeznaczonym pod budowę drogi. Organ dokonał zatem prawidłowego ustalenia, iż przed realizacją przedmiotowej inwestycji nie istniała droga jako obiekt budowlany, stąd nie mogła nastąpić jej przebudowa, jak wskazuje odwołująca się Spółka. SKO wskazało również, że prawidłowo organ I instancji ustalił wzrost wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem drogi. Opinię w postaci operatu szacunkowego sporządził powołany przez organ rzeczoznawca. Wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi została oszacowana z zastosowaniem podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Zgodnie z przepisem art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobnie od nieruchomości wycenionej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenionej. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. W zakresie doboru transakcji, cech nieruchomości oraz przypisania im stosownych wag doktryna i orzecznictwo, na co powołało się SKO, stoją na stanowisku, iż kwestie te zostały pozostawione uznaniu biegłego, który w oparciu o wiedzę specjalistyczną oraz doświadczenie dokonuje stosownych ustaleń.(np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2008 roku, sygn. akt III SA/Po 135/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lipca 2007 roku, sygn. akt II SA/Gd 225/07). Organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania się w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Organ nie powinien wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada jedynie biegły, powinien jednak dokonać oceny operatu pod względem formalnym, tzn. zbadać, czy został on wykonany i sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Jeśli strona kwestionuje operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, to powinna złożyć dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na jej zlecenie. W niniejszej sprawie nie miało to miejsca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po szczegółowej analizie sporządzonego operatu szacunkowego stwierdziło, iż jest on opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Przedłożony w sprawie operat szacunkowy jest wyczerpujący i nie zawiera błędów, dlatego Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji. Rzeczoznawca prawidłowo przeanalizował stan prawny i faktyczny wycenianej nieruchomości. Operat odpowiada ustawowym wymogom, a nadto dowodzi, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku stworzenia warunków do korzystania z drogi. Operat stanowi więc dowód w sprawie, a zarzuty strony mają charakter polemiczny w sferze zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji biegłego. Z tego względu SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę na tę decyzję złożyła [...] spółka z o.o. w P. reprezentowana przez radcę prawnego. Zarzuty i wnioski skargi są identyczne jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podając i podtrzymując ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 – dalej ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 ppsa). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 ppsa związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji organów administracji publicznej o ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], działka nr6/166 oznaczona w ewidencji gruntów: obręb K., arkusz mapy [...], po stworzeniu warunków do korzystania z drogi. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej ugn). Z art. 145 ust. 1 ugn wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką m.in. po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w tym dniu obowiązywała stosowna uchwała rady gminy, wskazująca stawkę procentową opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 ugn). Spełnienie warunku obowiązywania wymaganej uchwały jest w niniejszej sprawie poza sporem. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. W sprawie został zachowany również termin, w jakim można było ustalić tę opłatę. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 r. (I OPS 4/09; CBOSA) trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ugn, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W myśl przywołanego przepisu termin ten liczy się od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Oceniając czy na ul. [...] doszło do wybudowania drogi wskazać należy, że ugn nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi". Stąd też, jak prawidłowo wskazały organy, dla ustalenia ich znaczenia należy sięgnąć do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.). Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez "budowę drogi" rozumie się natomiast wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych). W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako wykonywanie robót, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych). Co istotne, pojęcie "przebudowy drogi" może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych, a więc określonego obiektu budowlanego. Innymi słowy, chodzi o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych wykonanych na podstawie stosownej decyzji, a nie zaś drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji cechą, która odróżnia budowę drogi od jej przebudowy, jest to, że w przypadku budowy drogi brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego natomiast w przypadku przebudowy, przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej na podstawie przepisów prawa obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Analiza akt sprawy wskazuje, że w ramach inwestycji zrealizowanej na ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wybudowano jezdnię i chodniki - nawierzchnię z kostki betonowej, wjazdy na posesje, krawężniki i obrzeża, dwa progi zwalniające oraz pasa zieleni. Każdy z wybudowanych elementów stanowił część powstałej budowli, a więc całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Jak wyjaśniono w piśmie Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] sierpnia 2013 r. ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...], a więc również na wysokości nieruchomości należącej do skarżącej Spółki, przed realizacją inwestycji nie spełniała wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, oraz nie była obiektem budowlanym zrealizowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. ZDM nie wydawał też żadnych pozwoleń na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania przez właścicieli nieruchomości usytuowanych przy tej ulicy utwardzeń nawierzchni (np. wjazdów do posesji). Niezasadny jest więc zarzut skargi dotyczący nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa gdyż przedmiotowa inwestycja była przebudową a nie budową drogi. Dalej należy wskazać, że operat szacunkowy, jako główny dowód w sprawie – bowiem jedyny szacujący wartość nieruchomości – podlegał ocenie organu prowadzącego postępowanie, jak każdy inny środek dowodowy (zob. wyrok NSA z dnia 5.10.2009 r., sygn. akt I OSK 1444/08, CBOSA). Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają więc organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu wysokości opłaty decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyrok NSA z 4.10.2006 r. sygn. akt I OSK 417/06, oraz wyrok NSA z dnia 4.06.2009 r., sygn. akt I OSK 860/08, CBOSA). Równocześnie, jak zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1358/12, operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Oznacza to, że ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Konsekwentnie, jak zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/10, o ile organ orzekający i strony postępowania nie mogą narzucać rzeczoznawcy majątkowemu przyjęcia określonej metodologii wyceny, to jednak rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest wyjaśnić i uzasadnić ustalenia przyjęte w opinii o wartości nieruchomości. Zamieszczenie powyższych informacji w operacie umożliwia bowiem organowi weryfikację jego poprawności. Mieć bowiem należy na uwadze, że stosownie do treści § 55 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109, ze zm. – dalej rozporządzenie wykonawcze), operat szacunkowy przedstawia postępowanie dotyczące wyceny nieruchomości i zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Stąd biegły, dokonując wyceny powinien mieć na względzie, iż sporządza operat dla osób, które nie zajmują się zawodowo wyceną nieruchomości, co powoduje, że niezbędne jest więc dokładne wyjaśnienie sposobu w jaki doszedł on do zawartych w operacie wniosków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 123/08,CBOSA). Dokonując wyceny nieruchomości zarówno przed, jak i po wybudowaniu infrastruktury, wyznaczony w sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował metodę porównywania parami. Podejście porównawcze, zgodnie z art. 153 ust. 1 ugn, polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeśli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych (a nie identycznych) do nieruchomości wycenianej. Stosownie do § 4 rozporządzenia wykonawczego w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (ust. 4). Dla zastosowania tego podejścia oraz metody istotnego znaczenia nabiera rozumienie terminu "nieruchomość podobna", która w art. 4 pkt 16 ugn zdefiniowana została jako nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W przedmiotowej sprawie biegły dobierając nieruchomości podobne do wycenianej nieruchomości przed wybudowaniem infrastruktury, jak i po jej wybudowaniu, w oparciu o cechy rynkowe takie jak lokalizacja, otoczenie, powierzchnia działki oraz czynniki dodatkowe (kształt, ukształtowanie terenu, ograniczenia w zabudowie, dostępność mediów, warunki geotechniczne gruntu, wydane decyzje administracyjne), przy zastosowaniu przyjętej metodyki, dokonał korekty średniej ceny z przyjętych zbiorów: nieruchomości posiadających dostęp do drogi urządzonej oraz nieruchomości nieposiadających takiego dostępu. Na tej podstawie określił wartość rynkową nieruchomości przed wybudowaniem drogi i po jej wybudowaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd podziela stanowisko zajęte przez organ odwoławczy, że przedłożony operat szacunkowy jest opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Skarżący w trakcie postępowania administracyjnego jak i skardze kwestionowali ustalenia operatu dotyczące wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania drogi, ich argumenty w ocenie Sądu stanowią jednak jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami i konkluzjami rzeczoznawcy zawartymi w operacie szacunkowym. Skoro więc formułowane w stosunku do uzasadnienia kwestionowanej decyzji zarzuty skargi okazały się nieskuteczne, a podjęte rozstrzygnięcie, w świetle ustalonego stanu faktycznego odpowiada prawu, to skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił .