II OSK 1404/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska(spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K., H. K., A.G., G. G., A. K.-G. i M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1619/14 w sprawie ze skarg B. K., H. K., E. S., D. S., A. G., G. G., A. K.-G., M. G., R. G., D. S., G. S. i R. P. oraz T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 stycznia 2015 r. na skutek skarg wniesionych przez B. K. i innych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] stycznia 2014 r.; w punkcie 2. zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy, decyzją z [...] maja 2013 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na zagospodarowaniu terenu sportowo-rekreacyjnego, obejmującej połączenie z działką przy ul. [...] oraz budowie dwóch wielofunkcyjnych boisk sportowych, czterech placów zabaw, altany dla ochrony przy zjeździe z ul. [...], dwóch altan dla dzieci oraz budowie układu dróg wewnętrznych i dojść dla ich obsługi komunikacyjnej na terenie części działki ew. o nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w Warszawie. Wnioskiem z [...] sierpnia 2013 r. H. i B. K. wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. ostatecznej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] stycznia 2014 r. stwierdziło nieważność wskazanej decyzji uznając, że planowana inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego, z tego względu, że nie będzie dostępna w każdym czasie i bez ograniczeń dla wszystkich, ponieważ będzie służyć zaspokojeniu potrzeb uczniów szkół prowadzonych przez podmiot. Realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia powinna zatem zostać poprzedzona wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, a nie decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego. Kolegium uznało zatem, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647) skutkującym jej nieważnością. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] czerwca 2014 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Kolegium powołując się na art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie podzieliło poglądu I instancji, że inwestycja objęta kwestionowaną decyzją Zarządu Dzielnicy [...] nie jest inwestycją celu publicznego. Dla kwalifikacji danej inwestycji jako inwestycji celu publicznego nie ma znaczenia, czy inwestorem jest pomiot publiczny, czy prywatny. Pojęcie inwestycji celu publicznego jest oparte na kryterium przedmiotowym, nie zaś podmiotowym czy funkcjonalnym. Zdaniem SKO nie może być natomiast wątpliwości, iż w myśl art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, budowa m.in. boisk sportowych i infrastruktury towarzyszącej, jeśli taka rzeczywiście ma być zrealizowana na tym obszarze, stanowi budowę publicznych obiektów sportowych, a przez to jest inwestycją celu publicznego. Na tę decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T. B., a także B. K., H. K., i inni, reprezentowani przez adwokata. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skagi za uzasadnione, choć nie wszystkie podniesione w nich argumenty podzielił. Sąd wskazał, że w pierwszej kolejności należało ocenić, czy w świetle przepisów obowiązujących w dniu orzekania przez Zarząd Dzielnicy [...] inwestycję polegającą na zagospodarowaniu terenu sportowo – rekreacyjnego, obejmującą m.in. budowę dwóch wielofunkcyjnych boisk sportowych, czterech placów zabaw, dwóch altan dla dzieci oraz budowie układu dróg wewnętrznych i dojść do ich obsługi - można było zaliczyć do inwestycji celu publicznego. W ocenie Sądu, nie powinno budzić wątpliwości, iż w myśl art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, budowa boisk stanowi budowę publicznych obiektów sportowych, a przez to jest inwestycją celu publicznego. Nie ma przy tym znaczenia, że będzie to inwestycja realizowana przez podmiot prywatny, bowiem o tym, czy realizowany cel ma charakter publiczny decyduje wyłącznie przeznaczenie inwestycji. Innymi słowy, dla klasyfikacji prawnej danej inwestycji do inwestycji celu publicznego nie ma znaczenia kto finansuje i realizuje daną inwestycję. Jednostką realizującą cel publiczny może być także podmiot prywatny. Zauważyć ponadto należy, że inwestorem jest szkoła (prywatna), a przedmiotem inwestycji jest budowa infrastruktury sportowej dla tej szkoły. Szkoła ta ma uprawnienia szkoły publicznej, w dodatku - na co wskazał organ - będzie funkcjonowała jako obiekt nie tylko dostępny dla uczniów szkoły, ale również jako obiekt rekreacyjno - sportowy dostępny dla ogółu mieszkańców na zasadach komercyjnych. Nie ma znaczenia dla klasyfikacji tej inwestycji podnoszona w skardze okoliczność, że inwestorem jest spółka – podmiot prawa prywatnego – nastawiona na wypracowanie zysku. Gdyby główną przesłanką jaką miałyby charakteryzować się inwestycje celu publicznego była możliwość korzystania z nich pro bono przez społeczeństwo, to racjonalny ustawodawca zawarłby taki wymóg w przepisach prawa. W myśl rozumowania skarżących okazałoby się, że większość inwestycji wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami funkcjonuje na zasadach odpłatności. Wymienione są w tym przepisie m.in. budowa i utrzymanie lotnisk, linii kolejowych, budowa składowisk odpadów, budowy przedszkoli, budowy przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej itp. Inwestorami takich przedsięwzięć są przeważnie podmioty prywatne, a za korzystanie z tych obiektów wymagane jest ponoszenie opłat (z pewnymi wyjątkami). Nie można zatem co do zasady odmówić stronie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeśli planowane przez nią przedsięwzięcie mieści się w katalogu inwestycji określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nawet jeśli inwestor nie wyklucza ich komercjalnego wykorzystania. Dlatego, zdaniem Sądu, słusznie ustaliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji, że planowane przez [...] sp. z o.o. przedsięwzięcie wypełniało definicję inwestycji celu publicznego. Faktu tego nie kwestionował przy tym pełnomocnik inwestora. Co więcej, na rozprawie przed Sądem podzielił to stanowisko organu, uznając je za trafne. Następnie Sąd podkreślił, że we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej inwestycji oprócz kwestii dotyczącej spełniania przez nią przesłanki inwestycji celu publicznego podniesiono również zarzut dotyczący naruszenia art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w związku z § 6 ust. 1 pkt 3 i 5 rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego nr 3 z 13 lutego 2007 r. w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu przez ich błędne zastosowanie i ustalenie lokalizacji celu publicznego w sposób oczywiście sprzeczny z normami rozporządzenia oraz art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w związku z § 6 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia, a także art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zadaniem organów orzekających w trybie nadzwyczajnym była zatem ocena planowanego przedsięwzięcia nie tylko pod kątem przesłanek wypełniania przez nie definicji inwestycji celu publicznego, lecz także ocena, czy w świetle innych przepisów, także prawa miejscowego, inwestycja mogła na tym terenie powstać. Brak jest w tym zakresie wyczerpujących ustaleń SKO, po raz pierwszy kontrolującego sprawę. Z kolei SKO po raz drugi orzekające w tej sprawie w zaskarżonej decyzji całkowicie pominęło tę kwestię. Skupiło się wyłącznie na ustaleniu charakteru przedmiotowej inwestycji w kontekście wypełnienia przez nią przesłanek celu publicznego. Organ kontrolujący tę decyzję w trybie nieważnościowym powinien ocenić, czy prawidłowo ustalono, że planowane przedsięwzięcie znajduje się w strefie zwykłej Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. W dalszej kolejności winno zostać ocenione, czy inwestycja mogła zostać na tym obszarze zrealizowana, ze względu na zakazy wymienione w § 6 powołanego rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą ustaleń wynikających z obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Wobec tego SKO powinno ustalić, czy wyłączenia określone w § 6 ust. 2 mogły zostać rozciągnięte na decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i ocenić, czy ewentualne uchybienia miały charakter rażący. W tym kontekście Sąd uznał za niewystarczające stwierdzenie SKO, wyrażone w zaskarżonej decyzji, że skład orzekający w I. instancji odniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych we wniosku wszczynającym postępowanie. Skoro SKO orzekające w drugiej instancji uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i orzekło merytorycznie, nie mogło powoływać się na ustalenia poczynione i to ogólnikowo przez organ I. instancji oraz na uzasadnienie jego decyzji. Orzeczenie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w całości, zatem organ odwoławczy orzekając ponownie winien poczynić własne, wyczerpujące ustalenia co do wszystkich zarzutów wskazanego wniosku o nieważność i w pełnym zakresie, szczegółowo odnieść się do nich w uzasadnieniu. Zaniechanie tego obowiązku prowadziło do naruszenie m.in. art. 11 i art. 15 k.p.a. Sąd uznał za zasadny także zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącym zapoznania się z wniesionym środkiem zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie strony skarżące wykazały, że niezawiadomienie ich o wniesionym środku zaskarżenia pozbawiło ich możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień i argumentów, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wszyscy skarżący podnieśli już na etapie skargi argumenty, które wymagały rozważania w postępowaniu administracyjnym, bowiem mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd uznał, że z racji dostrzeżonych naruszeń przepisów postępowania – art. 10, 11, 15, 131 § 2 w zw. z art. 127 § 3, 107 § 3 k.p.a., koniecznym było uchylenie zaskarżonej, a także z uwagi na naruszenie art. 6 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2014 r. Dodatkowo Sąd nadmienił, że wniosek H. i B. K. z [...] sierpnia 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] maja 2013 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie obejmował zarzutu naruszenia zarządzenia nr 9 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia 8 maja 2012 r. w sprawie ustalenia planu ochrony dla rezerwatu przyrody Jezioro Czerniakowskie (Dz.Urz. Woj. Maz. z dnia 18 maja 2012 r., poz. 4195). Zarzut ten został podniesiony dopiero w skardze T. B. Jeśli zatem H. i B. K. nie uzupełnią swego wniosku o wskazany zarzut, może stać się on przedmiotem kolejnego wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, co dopuszcza aktualne orzecznictwo Naczelnego Sadu Administracyjnego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – Sąd uchylił obie wydane w sprawie decyzje. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku B. i H. K., A. i G. G. oraz A. K.-G. i M. G., reprezentowani przez adwokata, podnieśli zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegający na ich błędnym zastosowaniu i uznaniu, że inwestycja realizowana przez podmiot prywatny polegająca na zagospodarowaniu terenu sportowo-rekreacyjnego, obejmującego m.in. budowę dwóch wielofunkcyjnych boisk sportowych, czterech placów zabaw, dwóch altan dla dzieci oraz budowie układu dróg wewnętrznych i dojść do ich obsługi – została zaliczona do inwestycji celu publicznego. Wskazując na powyższe wniesiono o orzeczenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. o zmianie wyroku poprzez uchylenie wyłącznie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2014 r. Ewentualnie, w razie nie uwzględnienia powyższego wniosku i zarzutu, zarzucono naruszenie przepisów postępowania polegające na niezastosowaniu art. 134 § 2 p.p.s.a. i orzeczenie o uchyleniu decyzji z [...] stycznia 2014 r., które to rozstrzygnięcie zostało wydane na niekorzyść strony skarżącej wobec niestwierdzenia nieważności tej decyzji. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] stycznia 2014 r. i przekazanie w tej części sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto, obok powyższych wniosków, zwrócono się o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należało uznać za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Zarządu Dzielnicy [...] stanowił, że celem publicznym jest budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych. Do powyższej definicji nawiązuje wprost termin "inwestycji celu publicznego", jakim posługuje się ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 2 pkt 5 tej ustawy przyjęto, że przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarga kasacyjna zarzucając naruszenie tych przepisów wywodzi, że Sąd I instancji błędnie je zastosował przyjmując, że inwestycja realizowana przez podmiot prywatny polegająca na zagospodarowaniu terenu sportowo-rekreacyjnego zalicza się do inwestycji celu publicznego. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd dokonał rozszerzającej wykładni rodzajów inwestycji, które stanowią inwestycje celu publicznego. Pominął w tym zakresie, że inwestycja realizowana jest przez podmiot prywatny, a zatem nakierowany na zyski, a zatem obiekty te mają przeznaczenie prywatne. Uznając powyższą argumentację za nieuzasadnioną należy przytoczyć fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2008 r., sygn. akt II OSK 989/07, który skład orzekający w pełni podziela. W wyroku tym przyjęto, że dla rozstrzygnięcia, czy zamierzenie budowlane wymaga decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bez znaczenia pozostaje to, czy inwestorem jest podmiot prywatny, czy też publiczny. Nie ma także znaczenia okoliczność, iż inwestor jest zainteresowany w realizacji inwestycji z powodów czysto merkantylnych (dla osiągnięcia własnego zysku). O tym, czy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego w istocie decyduje normatywne uregulowanie danej inwestycji, a więc czy mieści się ona stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w pojęciu działań o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiących realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle powyższego brak jest usprawiedliwienia dla podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odmawiając słuszności twierdzeniom skargi kasacyjnej, że doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 2 p.p.s.a. należy zauważyć, że przepis ten przyjmuje, iż sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W tym zakresie skarga kasacyjna podnosi, że uchylenie również decyzji organu I instancji znacząco pogarsza sytuację prawną skarżących. Uwzględniając bowiem art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji nie będzie mógł orzec o stwierdzeniu nieważności nawet gdy podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty uzna za trafne. Stwierdzić należy, że powoływane przez skarżących kasacyjnie okoliczności jedynie pozornie świadczyć mogą o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 134 § 2 p.p.s.a. W swej argumentacji skarga kasacyjna pomija, że przepis ten choć wiąże niemożność stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z upływem 12 miesięcy od dnia jej doręczenia, to w zdaniu drugim zakłada odpowiednie stosowanie art. 158 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu w takim przypadku, organ administracji ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że w okolicznościach sprawy niewystarczające było uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji. Wadliwość postępowania dotycząca braku ustaleń, w tym dotyczących prawa miejscowego, dotyczyła bowiem obu instancji. Tak bowiem należy ocenić stwierdzoną przez Sąd wadliwość polegającą na niezbadaniu podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji kwestii związanych z ustaleniem zakazów wynikających z rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Należy stwierdzić, że wobec wagi stwierdzonych przez Sąd uchybień uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji rodziłoby obawę o brak zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.