II OSK 29/18

Dnia 22 listopada 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 września 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1061/16 w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy Jabłonna z dnia 12 grudnia 2008 r. nr XIX/136/2008 w przedmiocie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1061/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy Jabłonna z dnia 12 grudnia 2008 r., nr XIX/136/2008, w przedmiocie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 15 oraz część załącznika graficznego Czerniejów, Skrzynice II – obszar 6, obejmującego teren oznaczony symbolem U/KS. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Jabłonna. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 147 § 1 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 15 oraz część załącznika graficznego Czerniejów, Kolonia Czerniejów, Skrzynice II - obszar 6 obejmującego teren oznaczony symbolem U/KS, w sytuacji gdy obowiązkowy zakres planu miejscowego określony w art. 15 ust. 2 p.z.p. nie oznacza, że wszystkie wymienione w nim zagadnienia muszą być zawsze uregulowane w każdym planie miejscowym, a w § 14 przedmiotowej uchwały określone zostały parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy usługowej- U, które to parametry i wskaźniki należy stosować wprost do terenów U/KS, a także zawarte w planie ustalenia stanowią rozwinięcie zasady zagospodarowania terenu ustalonej w studium, tym samym brak jest podstaw by twierdzić, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem zasad sporządzania planu. 2. art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń, jakie mogłyby być podstawą do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności rady gminy II. prawa materialnego, a mianowicie : 1. art. 28 ust.1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80. póz. 717). dalej: "u.p.z.p." w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164. poz. 1587) poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że za naruszenie zasad sporządzenia planu uznać należy posłużenie się w treści uchwały symbolem U/KS jako określenia przeznaczenia gruntów pod usługi nie kolidujące z terenem cmentarza lub obsługę komunikacyjną i nie określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy obowiązkowy zakres planu miejscowego określony w art. 15 ust. 2 p.z.p. nie oznacza, że wszystkie wymienione w nim zagadnienia muszą być zawsze uregulowane w każdym planie miejscowym, a w § 14 przedmiotowej uchwały określone zostały parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy usługowej- U, które to parametry i wskaźniki należy stosować wprost do terenów U/KS. 2. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenia zawarte w § 15 uchwały Rady Gminy Jabłonna naruszają zasady sporządzania planu miejscowego zawarte w art. 15.ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia z uwagi na posłużenie się w treści uchwały symbolem U/KS jako określenia przeznaczenia gruntów pod usługi nie kolidujące z terenem cmentarza lub obsługę komunikacyjną i nie określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu oraz że w zaskarżonym zakresie mogą powstać wątpliwości interpretacyjne, a w wypadku pominięcia tych ustaleń mogłoby to doprowadzić do faktycznego kształtowania zabudowy przez inwestorów, w sytuacji gdy w § 14 przedmiotowej uchwały określone zostały parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy usługowej - U, które to parametry i wskaźniki należy stosować wprost do terenów U/KS. 3. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaskarżony plan narusza ustalenia studium w sytuacji gdy zawarte w planie ustalenia stanowią rozwinięcie zasady zagospodarowania terenu ustalonej w studium. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Trafność zarzutu naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. jest uzależniona od zasadności zarzutów materialnych. Treść tego zarzutu w niniejszej sprawie jest bowiem tylko procesowym aspektem zagadnień materialnoprawnych. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. Uchybienie sformułowane przez wnoszącego kasację jako "nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku takich ustaleń, jakie mogłyby być podstawą do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności rady gminy" (z pewnością chodzi o uchwałę rady gminy), odnosi się do merytorycznej trafności wyroku. Jako takie nie może zaś być zwalczane z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. W związku z tak sformułowanym zarzutem można natomiast stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów Wojewody podniesionych w skardze, stanowisko Gminy, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Abstrahując na razie od trafności wyroku należy podkreślić, że stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji jest jasne i poddaje się kontroli sądowej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, według stanu prawnego z daty podjęcia uchwały, w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Sąd trafnie uznał, że ustalenia w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy, muszą w odniesieniu do każdego normowanego terenu, przybrać formę konkretną. Takie unormowanie może zostać sformułowane w postaci przepisu wprost wskazującego wymagane ustalenia w odniesieniu do określonej jednostki planistycznej. Nie jest wykluczone odesłanie do ustaleń obowiązujących w innej jednostce planistycznej. Oznacza to wówczas jedynie zabieg legislacyjny, w skutkach równoznaczny z zapisem bezpośrednio zamieszczonym w normie (tekstowej i graficznej) określającej jednostkę planistyczną. Nie jest natomiast dopuszczalne, bez stosownego odesłania, ustalanie wymaganych przepisem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy parametrów i wskaźników w drodze odczytania wskaźników ustalonych dla innych terenów, nawet jeśli te tereny mają zbliżony sposób zagospodarowania. Każda jednostka planistyczna, z uwagi na jej usytuowanie na konkretnym terenie, uwarunkowania charakterystyczne dla tego właśnie terenu, ma indywidualne cechy, które należy uwzględnić w planowaniu przestrzennym. Taki jest sens unormowania art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, zawierającego wymóg określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy, dla konkretnego terenu, tj. określonej jednostki planistycznej. Użycie w art. 15 ust. 2 zwrotu, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo elementy w nim wymienione, nie oznacza niedopuszczalności w uzasadnionych przypadkach odstępstw od tej zasady. Przepis ten należy bowiem rozumieć w ten sposób, iż określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu oraz charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2, ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem (por. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany", LEX/el 2019, pkt 9 do art. 15 oraz orzecznictwo tam powołane: wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 424/10; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 814/12). Jest oczywiste, że przeznaczenie gruntu pod usługi wyklucza przyjęcie, że nie zachodzi potrzeba i konieczność określenia określić parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy należy zatem interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 704/17; wyrok WSA w Opolu z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 171/19). Taki sposób rozumienia analizowanej normy art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy znajduje potwierdzenie w relacji unormowań zaskarżonego Planu w odniesieniu do jednostek U/KS (§ 15) oraz jednostki U (§ 14), do której nawiązuje Gmina. Wyraźna jest odmienność i indywidualizacja terenu UK/S skoro podstawowe przeznaczenie gruntów pod usługi nie może kolidować z terenem cmentarza lub obsługą komunikacyjną. Takiego zastrzeżenia nie ma w § 14 ust. 2 Planu. Warto zaś wskazać, że zakres przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego dla jednostki planistycznej U jest obszerny. W konsekwencji trafne było przyjęcie, wobec braku wymaganej regulacji, a co za tym idzie naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), stanowiska o naruszeniu zasad sporządzenia planu, w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zauważyć trzeba najpierw, że w dacie uchwalenia Planu oraz jego wejścia w życie obowiązywał wymóg zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. Nawet jednak to spostrzeżenie pozwala na przyjęcie, że nieprzeznaczenie terenu U/KS pod zabudowę mieszkaniową nie naruszało art. 20 ust. 1 ustawy. Było spowodowane koniecznością dostosowania zagospodarowania terenu do powszechnie obowiązujących norm sanitarnych wynikających z przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (w dacie uchwalenia Planu: Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315). W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.