II GSK 2208/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp.j. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1149/16 w sprawie ze skargi A. Sp.j. w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] września 2016 r. [..] nr w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp.j. w B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach lub Sąd I instancji) oddalił skargę A. Sp.j. w B. (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor) z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...], działając na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 3 oraz 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. 2013 r. poz. 1414 ze zm.; dalej: u.t.d.) nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 15.000,00 zł za naruszenia przepisów u.t.d. stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej w dniach od 26 marca do 9 kwietnia 2015 r. Inspektor decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, ze względu na naruszenie art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.) przez brak przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego. Ponownie rozpoznając sprawę [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 13.450,00 zł za stwierdzone w toku kontroli naruszenia: 1. niezgłoszenie na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 u.t.d.; 2. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30; 3. skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę; 4. przekroczenie tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 30 minut do dwóch godzin; 5. przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni o czas powyżej jednej godziny do czterech godzin; 6. nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi; 7. nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu – za każdy dzień; 8. braku w okazanej wykresówce przepisowych wpisów – miejsca lub daty końcowej używania wykresówki; 9. okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy – za każdą wykresówkę – odnośnie do dni: 13, 17, 18, 28 listopada 2014 r.; 10. naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy – za każdego kierowcę; 11. naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego – za każdy pojazd. Jednocześnie organ umorzył postępowanie w zakresie pięciu naruszeń. Inspektor decyzją z dnia [...] września 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 10.750,00 zł. Organ odwoławczy zakwestionował zasadność nałożenia przez organ pierwszej instancji na spółkę kary w wysokości 3.000,00 zł z tytułu naruszenia polegającego na obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego – lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy, wskazując, że z tego tytułu uzasadniona jest kara w łącznej wysokości 1.500,00 zł. Organ wskazał bowiem, że były jedynie trzy z sześciu przypadków wymienionych przez organ pierwszej instancji, w których nałożenie kary było zasadne. Organ uznał za nieuzasadnione nałożenie kary w wysokości 1.200,00 zł, zgodnie z lp. 6.3.8 załącznika nr 3, odnośnie do dni 13, 17, 18, 28 listopada 2014 r. Jednocześnie Inspektor wskazał, że w sprawie brak jest podstaw do zastosowania przepisów egzoneracyjnych, ponieważ do naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia. Strona nie wskazywała bowiem na okoliczności, których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu. WSA w Gliwicach oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd podał, że organy w sposób przekonujący i poparty dowodami uzasadniły zarówno podstawę nałożonej na skarżącą kary pieniężnej, jak i jej wysokość. W oparciu o należycie zebrany i rozważony materiał dowodowy zasadnie organ odwoławczy stwierdził szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów o transporcie drogowym, co uzasadniało nałożenie kary w wysokości 10.750,00 zł. Zasadnie organ nie dopatrzył się przesłanek wskazanych w art. 92b i art. 92c u.t.d., uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary. Sąd I instancji podał, że skarżący nie dopełnił obowiązku zgłoszenia do posiadanej licencji zmiany danych trzech pojazdów. WSA nie zgodził się ze skarżącym, że brak zwiększenia liczby pojazdów nie wymaga dokonania zgłoszenia zmiany danych o których mowa w art. 7a i art. 8 u.t.d. organowi, który udzielił zezwolenia. Wobec treści art. 14 ust. 1 pkt 1 u.t.d. obowiązek zgłoszenia zmian nie odnosi się jedynie do zwiększenia liczby pojazdów w przedsiębiorstwie, ale do zmiany wszystkich danych o których mowa w art. 7a. Zakres tych danych obejmuje również zmianę danych w zakresie numerów rejestracyjnych pojazdów wykorzystywanych przez stronę do wykonywania transportu drogowego. Ponadto wbrew zarzutom skargi – obowiązek zgłoszenia zmiany istniał w momencie, gdy strona dokonała tych zmian i nie zgłosiła ich do właściwego organu. Zdaniem Sądu I instancji, dla kwalifikacji prawnej zdarzenia miarodajny jest stan prawny z daty zaistnienia zmiany danych, objętych wnioskiem o udzielenie licencji, który prawidłowo omówił organ pierwszej instancji. WSA stwierdził, że to przedsiębiorcę powinno obciążać niezarejestrownie przez kierowcę aktywności za pomocą urządzenia rejestrującego pomimo, że kierowca ten oświadczył, że dopuścił się powyższego naruszenia ze względów rodzinnych, świadomie i wbrew wyraźniej dyspozycji przedsiębiorcy. To przedsiębiorca niewłaściwie zaplanował plan wykonywania zadań przewozowych przez tego kierowcę. Wskazuje na to przedstawiony przez skarżącego plan trasy, który zakładał wykonanie przez kierowcę czterech odpoczynków dziennych w wymiarze skróconym, zamiast dopuszczalnych trzech takich odpoczynków, pomiędzy każdymi dwoma tygodniowymi okresami odpoczynku. Słusznie zatem ocenił organ, że wyjaśnienia złożone przez przedsiębiorcę, w świetle oświadczenia kierowcy, któremu również i Sąd nie dał wiary, stanowiły swoistą linię obrony, niemającą poparcia w faktach. Skarżący przedstawiając złożone przez kierowcę oświadczenie próbował w ten sposób tłumaczyć postępowanie niezgodne z wytycznymi i obowiązkami, nałożonymi na niego oraz wynikającymi z przytoczonych powyżej regulacji prawnych. Sąd I instancji przypomniał, że wobec częściowo błędnego odczytania danych z karty kierowcy przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy rozpatrując złożone odwołanie uwzględnił zarzut skarżącego i dokonał ponownej analizy danych, a po sprawdzeniu i uwzględnieniu jedynie dni zarejestrowanej działalności, zmienił wymiar kary należnej z tytułu tego naruszenia z kwoty 3.000 zł do kwoty 1.500 zł. Zatem twierdzenie strony skarżącej, że organ drugiej instancji nie uwzględnił tego faktu jest bezzasadne. WSA nie dał wiary zawartym w skardze wyjaśnieniom skarżącego, że zaistniałe nieprawidłowości, zarówno w ewidencjach jak i wykresówkach oraz przy obowiązku wczytywania danych, powstały ze względu na awarię systemu informatycznego, której skarżący nie mógł przewidzieć i zapobiec. Skarżący w żaden sposób nie wykazał faktu awarii dysku twardego, np. w drodze okazania dowodu korzystania z usług informatyka, czy przywołania świadka, który próbował odzyskać dane. Nie można też wykluczyć nieumiejętnej obsługi urządzenia. Od przedsiębiorcy wymaga się należytej staranności przy wykonywaniu działalności gospodarczej. Sprawą przedsiębiorcy jest takie organizowanie działalności gospodarczej, aby zapewnione było przestrzeganie obowiązujących przepisów. Sąd uznał za niezasadny zarzut niezastosowania art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. wyjaśniając, że w rozpoznawanej sprawie ujawnienie naruszenia nastąpiło podczas kontroli przeprowadzonej w dniach od 26 marca do 9 kwietnia 2015 r., a zaskarżoną decyzję wydano w dniu [...] września 2016 r., zatem nie doszło do przekroczenia okresu 2 lat, o którym mowa w powołanym przepisie. W ocenie Sądu I instancji przedsiębiorca nie wykazał przesłanek z art. 92b i art. 92c u.t.d. WSA zwrócił uwagę, że obowiązkiem przedsiębiorcy jest prawidłowe zorganizowanie zadania przewozowego, a następnie jego właściwa kontrola. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest właściwe (systematyczne) pobieranie danych cyfrowych, ich kontrola i zabezpieczenie. Powyższy obowiązek nie został przez skarżącego należycie wykonany, co zostało szczegółowo omówione w zaskarżonej decyzji. Spółka zaskarżyła wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i umorzenia postępowania, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 92a ust. u.t.d. przez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem za prawidłowe nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w kwocie 10.750 zł w sytuacji, gdy nie miały miejsca naruszenia ustawy, które mogą stanowić podstawę nałożenia kar pieniężnych; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 92c u.t.d. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że pomimo istnienia oczywistych przesłanek do umorzenia postępowania – w niniejszej sprawie okoliczności i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszeń, a naruszenia nastąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć – przedmiotowy przepis nie został zastosowany; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 92c ust. 1 lit. c) u.t.d. przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy od ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 83 § 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z 2 lipca 2004 r. (dalej: u.s.d.g.) przez przekroczenie normatywnego czasu trwania kontroli o 3 dni; II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik oprawy, a mianowicie: – art. 1, art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało w szczególności brakiem ustalenia wpływu na rzekomo dokonane naruszenia; – art. 151 p.p.s.a. w z w. z art. 107 § 3 k.p.a. przez jego naruszenie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez dokonanie wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji Inspektora nakładającej na skarżącą karę pieniężną, polegającej na oddaleniu skargi pomimo faktu, że uzasadnienie decyzji organ drugiej instancji, nie zawiera odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji – wszystkich złożonych wyjaśnień z dnia 14 kwietnia 2015 r., w tym wpływu awarii dysków twardych i serwera na treść wydanego rozstrzygnięcia, co w konsekwencji uniemożliwia przeprowadzenie rzetelnej kontroli instancyjnej; – art. 1, art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 75 k.p.a. przez niedopuszczenie przez rozstrzyganiu sprawy dowodu z zeznań świadków –kontrolowanych kierowców, w celu wyjaśnienia i ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy, co spowodowało, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa; – art. 1, art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez niezgodne ze stanem rzeczywistym ustalenie naruszenia nieokazania w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, w sytuacji gdy nic takiego nie miało miejsca, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń stanu faktycznego; – art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącą w skardze zarzutu, a także nieustosunkowanie się przez WSA w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarga kasacyjna spółki została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, a dopiero w dalszej zarzuty podnoszące naruszenia prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że kontrola poprawności stosowania prawa materialnego może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest między stronami niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafne są podniesione w tej skardze zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów procesowych. Pośród nich zarzutem o najdalszym skutku jest naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten, kwestionując poprawność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, dopatruje się wady uzasadnienia w tym, że nie odnosi się ono do zarzutów podniesionych w skardze, a przy tym całkowicie pomija ocenę prawną sprawy, czym prowadzi do wadliwego jej rozpoznania. Oczywiście tak zbudowany zarzut jest niezasadny oraz formalnie wadliwy. Wadliwość ta wiąże się z tym, że strona skarżąca kasacyjnie w ogóle nie wyjaśnia tego naruszenia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz nie wykazuje związku między tym naruszeniem a rozstrzygnięciem, co już jest wystarczającym powodem do nieuwzględnienia zarzutu ze względu na treść art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Niezależnie od tego należy zauważyć, że Sąd I instancji ma w uzasadnieniu wyjaśnić istotę sprawy i wskazać podstawy prawne jej rozstrzygania. Sposób w jaki to zrobi jest pozostawiony sądowi, gdyż pomimo tego, że art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje formalne wymogi uzasadnienia, to nie wymaga, by miały one ściśle określoną formę realizacji. Przecież obowiązujące prawo nie unifikuje sposobu sporządzania uzasadnienia wyroku, tym samym możliwa jest w tym zakresie każda formuła byleby tylko realizowała warunki z art. 141 § 4 p.p.s.a. Co więcej, uzasadnienie zdaniem Sądu II instancji powinno być zwięzłe i syntetyczne, przedstawione w sposób komunikatywny, co oznacza, że ma wskazywać przedmiot rozpoznawanej sprawy i wyjaśniać przyjęte rozstrzygnięcie, które zawsze będzie wiązało się z zarzutami skargi, ale to nie oznacza, że ma być polem analizy szczegółowej każdego zarzutu ujmowanego oddzielnie, nawet wówczas, gdy nie ma on znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. Na marginesie można zauważyć, że przez rozpoznawany zarzut kasacyjny strona kwestionuje wyrok, w sytuacji gdy jej skarga kasacyjna w uzasadnieniu nie wyjaśnia większości przedstawionych zarzutów. Brak ten dla oceny skargi kasacyjnej ma istotne znaczenie, bo Sąd II instancji może orzekać w zakresach i w sposób określony przez podmiot wnoszący skargę kasacyjną. W tym zakresie postępowanie kasacyjne jest dyspozytywne i Sąd II instancji może działać tylko w granicach wyznaczonych przez stronę. Z tego powodu skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym, a jej wymogi wprost wynikają z ustawy. Art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wiąże jej formalną poprawność z uzasadnieniem stawianych zarzutów. Z tego powodu Sąd II instancji nie mógł rozpoznać pozostałych zarzutów procesowych, które nie znalazły żadnego uzasadnienia. Tak samo należy odnieść się do zarzutów materialnych zamieszczonych w dwóch pierwszych punktach zarzutów stawianych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast zarzut trzeci jest nietrafny z powodów merytorycznych. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w sprawie nie doszło do ujawnienia naruszeń przepisów u.t.d. po okresie 2 lat. Ujawnienie w rozpoznawanej sprawie miało miejsce w czasie kontroli, a od tej daty nie minął okres 2 lat do wydania decyzji nakładającej karę, a ta data musi być brana pod uwagę przy przedawnieniu, o jakim stanowi art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. Jako niezasadny musi być uznany także zarzut podnoszący naruszenie art. 83 u.s.d.g. Jeżeli nawet kontrola w spółce trwała dłużej niż przewidziana ustawą, to ta okoliczność nie mogła mieć znaczenia dla wymierzenia kary na podstawie u.t.d. Co do innych wątków materialnych jakie pojawiają się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Sąd II instancji nie może się wypowiadać, z tego powodu, że nie znalazły się one w zarzutach stawianych przez stronę. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.