I GSK 1687/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Lidia Ciechomska - Florek Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Bd 863/16 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz M. B. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Bd 863/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. (skarżąca) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek uchylił zaskarżoną decyzję Sąd I instancji w uzasadnieniu wyrok wskazał, że: Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2016 r. skarżąca zwróciła się o umorzenie wszystkich należności z tytułu składek za okres od stycznia 1999 r. do listopada 2003r. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2001 r. do września 2004 r., Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od kwietnia 2001 r. do września 2004 r. za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził, że postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek za ubezpieczonych nie będących płatnikiem składek w części finansowanej przez płatnika składek na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 963 ze zm., dalej u.s.u.s.), jest bezprzedmiotowe, ponieważ przepis ten ma zastosowanie jedynie do należności na ubezpieczenia ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, a więc dotyczy należności na obowiązkowe ubezpieczenia za osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, a nie należności za pracowników. W konsekwencji organ uznał, że istniały podstawy do zastosowania art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), zgodnie z którym, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy rozpoznając skargę skarżącej stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) uchylił ją. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28. Podkreślenia jednak wymaga, że przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych rozróżniają pojęcie "składek" od pojęcia "należności z tytułu składek". Należności z tytułu składek zostały zdefiniowane w art. 24 ust. 2 u.s.u.s., jako "składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". Przepisy art. 28 u.s.u.s. przewidują możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a więc zarówno składek jak i należności ubocznych, w tym odsetek za zwłokę. Art. 30 u.s.u.s. stanowiąc, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28, wyłącza stosowanie unormowań obejmujących umarzanie, odraczanie terminu płatności i rozkładanie na raty należności jedynie z tytułu składek opłacanych przez pracodawcę za ubezpieczonego pracownika. Nie można tu w żadnym razie utożsamiać ani zamiennie posługiwać się precyzyjnie wyodrębnionymi pojęciami - składek i należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, bowiem to ostatnie pojęcie ma strukturę wieloczłonową (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2008 r., II GSK 322/08). Jak podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 kwietnia 2006 r., I UK 240/05, każda z określonych w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. należności może być umorzona w całości lub w części. Dlatego też nie ma przeszkód, aby umorzeniem objąć same odsetki od składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Innymi słowy, skoro przepis art. 30 u.s.u.s. odnosi się jedynie do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, organ ma obowiązek rozpatrzyć wniosek strony o umorzenie należności z tytułu składek (z wyłączeniem samych składek) finansowanych przez pracowników, w oparciu o przesłanki wymienione w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz z wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy z dnia [...] września 2016 r., skarżąca domagała się także umorzenia odsetek od składek. Organ prawidłowo, na podstawie art. 30 u.s.u.s., odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Natomiast organ całkowicie pominął kwestię umorzenia odsetek za zwłokę, czym naruszył wskazane wyżej przepisy. Końcowo Sąd I instancji stwierdził, że na tle unormowań zawartych w art. 28 u.s.u.s. ewentualne umorzenie należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika za pracownika jest możliwe tylko na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s., a więc przy istnieniu całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s., natomiast umorzenie na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., a tym samym w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. - jest wykluczone. Wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ dokona analizy, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, możliwości umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika za pracowników z powodu ich całkowitej nieściągalności. Jednakże w pierwszej kolejności ponownie rozpatrując sprawę, organ odniesie się do sformułowanego w skardze oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu przedawnienia należności z tytułu składek. Od wyżej wskazanego wyroku skargę kasacyjną wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił: Naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1) art. 28 ust. 1, 2, 3 i 3 a oraz art. 30 u.s.u.s., z uwagi na błędną wykładnie tych przepisów, a w konsekwencji wadliwą ocenę możliwości zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania jako bezprzedmiotowego w oparciu o przepis art. 28 ust. 3 a u.s.u.s., podczas gdy przepis ten dotyczy wyłącznie umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenia, a nie należności z tytułu składek za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek finansowanych przez płatnika, 2) art. 28 ust. 1, 2 i 3 u.s.u.s. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą nieprawidłową oceną przez Sąd możliwości zastosowania tego przepisu do umorzenia należności w części dotyczącej składek za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek finansowanych przez płatnika składek w decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania, polegającą na przyjęciu, że w przypadku braku możliwości umorzenia składek na podstawie art. 28 ust. 1 ust. 3 a u.s.u.s. składki finansowane za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek finansowanych przez płatnika składek mogą być umorzone na podstawie art. 28 ust. 1 - 3 u.s.u.s., podczas gdy w tym zakresie została wydana odrębna decyzja. Naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. - poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na błędne przyjęcie przez Sąd, że nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w części dotyczącej odsetek za zwłokę w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek, podczas gdy decyzja organu nie obejmowała tych należności, a jednocześnie organ w tym zakresie orzekł w odrębnej decyzji oraz w części odmawiającej wszczęcia postępowania na podstawie art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. należność z tytułu składek za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek finansowanych przez płatnika, które to rozstrzygnięcie było podyktowane wskazaniem zawartym we wniosku o umorzenie należności. Wskazując na powyższe na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku iż całość w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2. zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym - w myśl art. 182 § 1 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na swoją rzecz kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna – wobec nie dostrzeżenia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji – podlega rozpoznaniu w granicach sformułowanych zarzutów. Skarga ta - oparta na podstawie prawnej określonej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2, który to przepis nakłada na organ obowiązek przekazania akt sprawy administracyjnej wraz ze skargą. Orzekanie "na podstawie akt sprawy“ oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Przez pojęcie "akta sprawy“ należy rozumieć zebrany przez organ materiał znajdujący się w przekazanych przez organ sądowi wraz ze skargą aktach sprawy administracyjnej, jak również materiał dowodowy zebrany przez sąd i załączony do nich w sposób formalny przez wydanie postanowienia w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Mając na uwadze wskazaną regulację na akceptację zasługuje stwierdzenie Sądu I instancji, że "W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z wniosku z dnia 26 sierpnia 2016 r. oraz z wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy z dnia 29 września 2016 r., skarżąca domagała się także umorzenia odsetek od składek. Organ prawidłowo, na podstawie art. 30 u.s.u.s., odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Natomiast organ całkowicie pominął kwestię umorzenia odsetek za zwłokę, czym naruszył wskazane wyżej przepisy.“ Z akt sprawy przedłożonych Sądowi I instancji nie wynikało aby kwestia ta była przedmiotem rozpoznania odrębną decyzją. Zauważyć należy, że art. 24 u.s.u.s. wyjaśnia używane w ustawie pojęcie "należności z tytułu składek". Z woli ustawodawcy "należności z tytułu składek" to pojęcie zbiorcze, które obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Wszędzie tam, gdzie w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy więc nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. "należności z tytułu składek" mogą być umarzane w całości lub w części. Mając na względzie treść art. 24 ust. 2 u.s.u.s. i wywody zamieszczone wyżej uznać należy, że art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza umarzanie w całości lub w części wszystkich "należności z tytułu składek", tj. składek, odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Co do zasady, wymienione należności mogą być umarzane w całości lub w części, o ile spełnione będą warunki określone w ustawie i o ile nie zachodzi wyłączenie możliwości umorzenia objęte art. 30 u.s.u.s. W myśl art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28. Z unormowania tego wynika, że art. 30 u.s.u.s. wyłącza jedynie składki finansowane przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, czyli m.in. pracowników. Zauważyć należy, że art. 30 u.s.u.s. mówi jedynie o składkach finansowanych przez ubezpieczonych będących pracownikami, nie zaś, tak jak art. 28 ust. 1 i 2 oraz 3a, o należnościach z tytułu składek. Pojęcie należności z tytułu składek jest szersze, ponieważ obejmuje - poza składkami - także odsetki od składek nieopłaconych w terminie. Ta różnica zakresowa nie jest przypadkowa, gdyż obowiązek zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego pracowników, obliczania i przekazywania ich składek do ZUS spoczywa na płatniku czyli pracodawcy (art. 36 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.s.u.s.). W konsekwencji ustawa obciąża w art. 23 ust. 1 płatnika - pracodawcę obowiązkiem zapłacenia odsetek za zwłokę w nieopłaceniu w terminie składek, finansowanych zarówno przez ubezpieczonego, jak i przez płatnika (pracodawcę). Odsetki za zwłokę nie są zatem finansowane przez ubezpieczonego pracownika, również w zakresie w jakim dotyczą składek przez niego finansowanych, ale nieopłaconych przez pracodawcę. Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania "należności z tytułu składek" objęty art. 30 u.s.u.s. jest ściśle określony: umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Wyjątki muszą być interpretowane ściśle, a to oznacza, że inne "należności z tytułu składek" (odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowej opłaty), także powiązane ze składkami, które nie podlegają umorzeniu (składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek), mogą być umarzane w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. Zgodnie z art. 28 ust.1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane, a zgodnie z ust. 2 należności te mogą być umarzane tylko w przypadku całkowitej nieściągalności. Przypadki całkowitej nieściągalności składek wymienia wyczerpująco ust. 3 omawianego artykułu. Z powołanej treści przepisu art. 28 u.s.u.s. wynika, że należności z tytułu składek mogą być umarzane, na jego podstawie, wyłącznie w wymienionych w ust. 3 wypadkach całkowitej nieściągalności. Natomiast art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustanawia wyjątek od powyższej reguły i przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wyjątek ten jest ustawowo ograniczony do jednej tylko kategorii zadłużenia tj. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w § 1 wskazuje, że określa szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tych składek. W § 2 rozporządzenie definiuje na swój użytek pojęcie "należności z tytułu składek", jako należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami. To właśnie te należności Zakład może umorzyć, jeżeli zobowiązany wykaże, że ich opłacenie pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Przy powołanym brzmieniu przepisów prawa nie ma żadnej wątpliwości, że w oparciu o te przepisy, pomimo braku całkowitej nieściągalności, mogą być umarzane tylko składki ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami. Zatem wykładnia art. 28 u.s.u.s. wskazana przez WSA jest właściwa, a zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię uznać należy za nietrafny. Z powyższych względów stwierdzając, że zarzuty naruszenia prawa procesowego jak i materialnego nie mają uzasadnionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 t.j.).