II OSK 624/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia WSA (del.) Piotr Korzeniowski, Protokolant starszy asystent sędziego H. S., po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 81/17 w sprawie ze skargi J. I. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 listopada 2016 r. nr ... w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 81/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. I. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 listopada 2016 r. nr ... w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że wniosek skarżącego dotyczył uchylenia w trybie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego ostatecznej decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lipca 2016 r. znak: ... utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 14 maja 2015r., nakazującą skarżącemu (inwestorowi) rozbiórkę ogrodzenia usytuowanego od strony gminnej drogi publicznej nr ..., wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Sąd argumentował, że decyzja o nakazie rozbiórki wydana na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nie ma charakteru uznaniowego. Sąd powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazując, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1667/12 stwierdził, że bez wątpienia do decyzji związanych należy decyzja wydana na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego. Jest to decyzja nakładająca na stronę obowiązek, przy czym organ był zobligowany wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach i wola stron, czy też ich zgoda na zmianę bądź uchylenie takiej decyzji nie jest w tej sytuacji wystarczająca. Uwzględnienie na podstawie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego wniosku skarżącego o uchylenie decyzji ze względu na interes strony (inwestora) prowadziłoby do sprzeczności z wolą ustawodawcy wyrażonej w 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego. Decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa w rozumieniu art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2005 r. sygn. akt. OSK 1188/04, LEX nr 164973 sąd wskazał, że "przez nabycie prawa z decyzji ostatecznej (art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego) należy rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. W przypadku decyzji, na mocy której nałożono na stronę obowiązek tym "przysporzeniem w sferze prawnej" jest skonkretyzowanie co do treści i rozmiaru spoczywającego na stronie obowiązku. W ten sposób przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego chronią stronę przed zwiększeniem określonego decyzją ostateczną obowiązku, bez jej zgody, tylko z tego powodu, że "przemawia za tym interes społeczny". Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że skoro decyzja wydana na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, to niedopuszczalne jest jej wzruszenie w trybie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego, to trafne są ustalenia organów obu instancji dotyczące braku istnienia przesłanek zarówno z art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego jak i art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego do uchylenia wnioskowanej decyzji, bowiem przepis art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego bezwzględnie zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu i zmiana takiej decyzji we wskazanych trybach stanowiłaby niedopuszczalne obejście bezwzględnie obowiązującego przepisu, a tym samym istotne naruszenie zarówno art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz podstawowej zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku skarżącego podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy we wnioskowanym trybie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego ma charakter decyzji rozbiórkowej i podstawa prawna jej wydania. Skoro stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest zobligowany do wydania nakazu rozbiórki jak to ma miejsce w niniejszej sprawie na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego. Wskazany zaś przepis sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji na podstawie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego lub art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd uznał również, że wbrew zarzutowi skargi przed wydaniem decyzji rozbiórkowej umożliwiono skarżącemu zalegalizowanie popełnionej samowoli budowlanej. Ponieważ skarżący nie wykonał obowiązków wynikających z postanowienia PINB w S. z dnia 11 marca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. działając na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego decyzją z dnia 14 maja 2015 r. nakazał inwestorowi rozbiórkę ogrodzenia. Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił. W skardze kasacyjnej J. I. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym o przyznanie jako pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na błędnym przyjęciu, że: a. wzruszenie decyzji w trybie tego przepisu nie może nastąpić w stosunku do decyzji "związanych", b. może nastąpić tylko w stosunku do decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu, których organ ma pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem, podczas gdy powyższy przepis nie stawia w hipotezie jego zastosowania powyższych przesłanek, stanowiąc jedynie, że przepis ten ma zastosowanie do decyzji ostatecznych, na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa, 2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 14 maja 2015 r. znak ... nakazująca skarżącemu rozbiórkę ogrodzenia nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa w rozumieniu art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy faktycznie w ten sposób należy kwalifikować tę decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Dopuszczalność uchylenia lub zmiany decyzji, która jest zgodna z przepisami prawa bądź dotknięta wadliwością niekwalifikowaną jest wyznaczona przesłankami wyznaczonymi w art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego "Decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony". Podstawową przesłanką jest przesłanka "nie nabycie prawa przez żadną ze stron". Decyzja nie tworzy prawa, jeżeli rozstrzygnięcie nie kształtuje uprawnienia, jak również nie nakłada obowiązku. W razie gdy w rozstrzygnięciu nałożono na stronę obowiązek, to na stronie ciąży on tylko tej treści i w tych granicach. Decyzja nakładająca obowiązek jest zatem decyzją tworzącą prawo, a to wyłącza zastosowanie do niej trybu unormowanego w art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego przez przyjęcie w zaskarżonym wyroku wykładni o wyłączeniu stosowania tego trybu do decyzji związanych. Nie można zarzucić, że przyjęcie takiej wykładni ma wpływ na wynik sprawy, a to z tego względu, że zgodnie z zasadą praworządności, organ administracji publicznej związany jest w podejmowaniu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przepisami prawa. Artykuł 154 Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstaw do odstąpienia od zastosowania przepisu prawa materialnego, na podstawie którego została rozstrzygnięta sprawa. W razie gdy przepis prawa materialnego wyznacza przesłanki treści rozstrzygnięcia, to organ nie może od tych przesłanek odstąpić przez przyjęcie samoistnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.