II SA/Bk 25/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2016 roku numer [...]. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. znak [...] wydaną przez Inspektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. odmówiono przyznania A. W. S. (dalej jako Wnioskodawczyni) świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną N. K. do ukończenia 18 roku życia, w okresie 1 października 2016 r. – 30 września 2017 r. W podstawie prawnej decyzji wskazano przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r., poz. 169 ze zm.), dalej jako ustawa. Organ pierwszej instancji ustalił, że dochód rodziny Wnioskodawczyni uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy w przeliczeniu na osobę wyniósł 964, 65 zł i przekracza kwotę uprawniającą do uzyskania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, bowiem kryterium ustawowe wynosi 725 zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Wnioskodawczyni. Wyjaśniła, że na jej utrzymaniu są dwie uczące się córki: N. – 14 lat i A. – 19 lat. Starsza córka urodziła dziecko, na które otrzymuje zasiłek rodzicielski w kwocie 1 000 zł. Wnioskodawczyni, jej córki i wnuczka mieszkają razem. Organ doliczył do dochodu rodziny zasiłek na wnuczkę, nie wliczył natomiast wnuczki do składu rodziny. Wnioskodawczyni wniosła o zmianę decyzji po uprzednim dodaniu wnuczki do składu rodziny i ustalenie dochodu na osobę w rodzinie z uwzględnieniem wnuczki. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Orzekając na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w pierwszej instancji wskazało, że jednym z warunków ustalenia prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest spełnienie kryterium dochodowego – obecnie 725 zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie (art. 9 ust. 2 ustawy). Wyjaśniło zasady ustalania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz wskazało na pojęcie dochodu rodziny zdefiniowane w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Kolegium, dochód Wnioskodawczyni w roku 2015 wyniósł 21 697,24 zł oraz dodatkowo uzyskała dochód w kwocie 1 030, 27 zł. Zatem przeciętny miesięczny dochód rodziny wyniósł 1 893,96 zł (22 727,5 1 zł : 12 miesięcy). Do tego dochodu doliczono kwotę świadczenia rodzicielskiego uzyskiwanego przez córkę Wnioskodawczyni A. M. K. na jej własne dziecko N. M. tj. 1000 zł w okresie 9 lipca 2016 r. - 8 lipca 2017 r. Z uwagi na to, że dochód ten jako uzyskany jest otrzymywany nadal do dnia orzekania, zatem dochód rodziny Wnioskodawczyni powiększono zgodnie z art. 9 ust. 4a ustawy o ten dochód. Dochód rodziny wyniósł zatem 2 893,96 zł miesięcznie (1 893,96 zł + 1 000 zł), a dochód rodziny Wnioskodawczyni w przeliczeniu na osobę wyniósł 964,65 zł (2 893,96 zł : 3 osoby). Jest on wyższy niż określone w art. 9 ust. 2 ustawy kryterium dochodowe tj. 725 zł uprawniające do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, zatem świadczenie nie może być przyznane. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego nieuwzględnienia w składzie rodziny Wnioskodawczyni jej wnuczki N. M., Kolegium wskazało, że definicję rodziny, wraz ze stosownymi wyłączeniami, zawiera przepis art. 2 pkt 12 ustawy. W przepisie tym ustawodawca nie posługuje się kategoriami wspólnego zamieszkiwania czy wspólnego gospodarowania, zatem okoliczność ta pozostaje bez prawnego znaczenia dla ustalenia liczby członków rodziny osoby uprawnionej. Ustalając dochód rodziny należało wziąć pod uwagę dochód wszystkich członków rodziny, w tym uzyskany przez A. M. K. Natomiast do rodziny nie zaliczono N. M., która pozostaje pod opieką opiekuna prawnego czyli A. M. K. Skargę na powyższą decyzję złożyła do sądu administracyjnego A. W. S., która w całości powtórzyła stanowisko sformułowane w odwołaniu. Nadto wskazała, że w sprawie jej siostry, o podobnym stanie faktycznym, organy doliczyły wnuka do składu rodziny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko. Podczas rozprawy w dniu 14 lutego 2017 r. Skarżąca wskazała, że jej córka wystąpiła o alimenty na rzecz swojego dziecka, jednak ich jeszcze nie otrzymała. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Spór w sprawie niniejszej dotyczącej prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego koncentruje się wokół kwestii ustalenia dochodu na osobę w rodzinie w sytuacji, gdy Wnioskodawczyni ubiega się o świadczenie na osobę uprawnioną – niepełnoletnią córkę (N.), a jednocześnie zamieszkuje z nią i drugą córką (pełnoletnią A. M.) oraz wnuczką N. (córką A. M.), na którą jej matka a córka Wnioskodawczyni uzyskuje świadczenie rodzicielskie. Zdaniem organów, świadczenie rodzicielskie należy wliczyć do dochodu rodziny a dochód podzielić przez trzy osoby (bez wliczenia wnuczki, która pozostaje na utrzymaniu swojej matki). Jednakże zdaniem Skarżącej, skoro świadczenie jest wliczane do dochodu rodziny i jest nadto uzyskiwane na jej wnuczkę, to wnuczka powinna być wzięta pod uwagę przy ustaleniu składu osobowego rodziny. Bezsporne w sprawie niniejszej są natomiast takie okoliczności jak: uzyskany przez Wnioskodawczynię dochód roczny z 2015 r. oraz dochód dodatkowo uzyskany w kwocie 1 030, 27 zł (vide zaświadczenie z Urzędu Skarbowego z dnia 1 sierpnia 2016 r. oraz oświadczenia z dnia 3 sierpnia 2016 r.), fakt pobierania przez A. M. K. świadczenia rodzicielskiego na córkę N. w kwocie 1 000 zł miesięcznie w okresie 9 lipca 2016 r. – 8 lipca 2017 r. W zasadzie organy nie kwestionowały również faktu wspólnego zamieszkiwania Wnioskodawczyni, jej dwóch córek oraz wnuczki, natomiast oceniły jedynie, że jest on bez znaczenia w sprawie niniejszej. Zdaniem Sądu, rację ma Skarżąca, że postępowanie organów wliczających do dochodu rodziny świadczenie rodzicielskie uzyskiwane przez pełnoletnią córkę Wnioskodawczyni z tytułu urodzenia dziecka N. M. a niewliczanie tego dziecka do składu rodziny (co ma bezpośrednie przełożenie na wysokość dochodu na osobę w rodzinie) budzi istotne wątpliwości. Co więcej, analiza obowiązujących w tym zakresie przepisów nie potwierdza konkluzji organów. Zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r., poz. 169 ze zm.), dalej jako ustawa, jeśli mowa w niej o rodzinie oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: rodziców osoby uprawnionej; małżonka rodzica osoby uprawnionej; osobę, z którą rodzic osoby uprawnionej wychowuje wspólne dziecko; pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia oraz dziecko, które ukończyło 25. rok życia otrzymujące świadczenia z funduszu alimentacyjnego lub legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna; osobę uprawnioną. Zgodnie z dalszą częścią przepisu art. 2 pkt 12 ustawy, do rodziny nie zalicza się: a) dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, b) dziecka pozostającego w związku małżeńskim, c) (uchylony) d) rodzica osoby uprawnionej zobowiązanego tytułem wykonawczym pochodzącym lub zatwierdzonym przez sąd do alimentów na jej rzecz. Z kolei stosownie do treści art. 10 ust. 2 tej ustawy, świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie przysługują, jeżeli osoba uprawniona: 1. została umieszczona w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie lub w pieczy zastępczej; 2) (utracił moc) 3) zawarła związek małżeński. Organy w sprawie niniejszej argumentowały, że wnuczka Wnioskodawczyni pozostaje pod opieką opiekuna prawnego tj. pełnoletniej córki Wnioskodawczyni – A. M., stąd wnuczki nie wlicza się do składu rodziny. Jednakże taki sposób rozumienia powyższych przepisów oparty wyłącznie na wykładni gramatycznej jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad doświadczenia życiowego. Stąd też niezbędne jest sięgnięcie do wykładni celowościowej tych przepisów uwzględniającej istotę pojęcia "rodzina", jak też do ich wykładni historycznej. Dopiero ten zabieg umożliwi szersze spojrzenie na problem. Przede wszystkim zauważyć należy, że ustawodawca w przepisie art. 2 pkt 12 ustawy definiując pojęcie "rodziny" użył słowa "odpowiednio" a nie słowa "wyłącznie", co powoduje, że katalog wymienionych w nim osób nie może być w każdej sytuacji traktowany jako zamknięty i niepodlegający interpretacji. Oznacza to zatem, że fakt niewymienienia jakiejś osoby w gronie członków rodziny w art. 2 pkt 12 ustawy nie przesądza definitywnie, iż jest to osoba nienależąca do tego grona. Po wtóre, skoro pojęcie "rodziny" w art. 2 pkt 12 ustawy z jednej strony zostało zdefiniowane przez wyliczenie osób wchodzących w jej skład i jednocześnie przez wyłączenie osób niestanowiących tej rodziny, a z drugiej strony przez wskazanie relacji pokrewieństwa między osobami w tej rodzinie (przez użycie terminów: rodzic, dziecko, małżonek) i wzajemnych między nimi powiązań wykraczających poza pokrewieństwo (takich jak: pozostawanie na utrzymaniu, wspólne wychowywanie) – uprawniony jest wniosek, że o składzie osobowym rodziny decyduje zakres faktycznych relacji zachodzących pomiędzy osobami tworzącymi rodzinę (osobami bliskimi) oraz – wbrew stanowisku SKO – nie bez znaczenia pozostaje też pozostawanie we wspólnym gospodarstwie domowym. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, chodzi więc o rodzinę jako swoistego rodzaju mikrospołeczność, w której osoba uprawniona faktycznie zamieszkuje i bytuje. Po trzecie, zauważyć należy, że przepis art. 2 pkt 12 ustawy został zmieniony z dniem 1 stycznia 2012 r. (ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, Dz. U. nr 205, poz. 1212) w ten sposób, że bez jednoczesnej zmiany definicji rodziny wykreślono punkt c tego przepisu. Punkt ten miał następujące brzmienie: do rodziny nie zalicza się pełnoletniego dziecka posiadającego dziecko. Oznacza to, że od dnia 1 stycznia 2012 r. do rodziny, której skład liczebny ma wpływ na wysokość ustalanego dochodu na osobę w rodzinie, należy zaliczać także pełnoletnie dziecko posiadające własne dziecko. Po czwarte, z dniem 6 grudnia 2010 r. utracił moc przepis art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy. Przewidywał on, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie przysługują, jeżeli osoba uprawniona jest pełnoletnia i posiada własne dziecko. Derogacja miała miejsce na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 listopada 2010 r. w sprawie K 5/10, w którym wskazano, że zbyt daleko idące jest wykluczenie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia alimentacyjnego pełnoletniego dziecka kontynuującego naukę i posiadającego już własne dziecko. Nie sprzyja to sprawiedliwości społecznej i realizacji zasady troski państwa o rodziny, w tym niepełne i wielodzietne. Powyżej wskazany sposób rozumienia pojęcia "rodzina" (jako swoistego rodzaju społeczności powiązanej nie tylko więzami pokrewieństwa ale również więzami wspólnego bytowania) oraz przedstawione zmiany przepisów (zmierzające do wyeliminowania regulacji wykluczających ze składu rodziny osoby uprawnione będące pełnoletnimi dziećmi posiadającymi własne dzieci, jeśli tworzą z pozostałymi członkami rodziny wspólnie bytującą społeczność) uprawniają do wniosku, że także dzieci tych członków rodziny, które są pełnoletnimi dziećmi posiadającymi własne dzieci, ale nie są osobami uprawnionymi w tej konkretnej sprawie) - powinny być wliczane do rodziny osoby uprawnionej w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy, jeśli wspólnie zamieszkują, bytują i gospodarują. Oznacza to w rozpoznawanej sprawie, że skoro córka Wnioskodawczyni – A. M. jest pełnoletnim dzieckiem Wnioskodawczyni i członkiem jej rodziny (otrzymywane przez nią świadczenie rodzicielskie organy wliczyły przecież do budżetu rodziny), to tym samym członkiem tej rodziny jest dziecko A. M.(córka N. M.) a wnuczka Wnioskodawczyni, z powodu urodzenia której świadczenie rodzicielskie wliczane do budżetu rodziny zostało przyznane. Podkreślić należy, że wszystkie te osoby wspólnie zamieszkują, gospodarują oraz są powiązane więzami pokrewieństwa. Nielogiczne i nieakceptowalne z punktu widzenia zasad doświadczenia życiowego jest wykluczenie wnuczki Wnioskodawczyni ze składu jej rodziny, skoro zarówno wnuczka jak i córka Wnioskodawczyni A. M. oraz sama Wnioskodawczyni prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, a tym samym dochód osiągany przez Wnioskodawczynię oraz dochód jej pełnoletniej córki z tytułu uzyskiwania świadczenia rodzicielskiego na N. M. pozostaje we wspólnym budżecie. Fakt ten Skarżąca wielokrotnie podkreślała, a organy tej okoliczności nie podważyły uznając ją w istocie za niemającą znaczenia w sprawie. Jeszcze raz podkreślić należy, że zdaniem Sądu nie może być tak, iż dochód osiągany na N. M. jest wliczany do dochodu rodziny, na podstawie którego ustalane jest uprawnienie drugiej (niepełnoletniej) córki Wnioskodawczyni do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, natomiast ona sama (N. M.) do składu tej rodziny wliczana nie jest. Zauważyć należy, że powyższe wnioski nie pozostają w sprzeczności z brzmieniem przepisu art. 2 pkt 12a ustawy, który był podstawą odmowy przyznania spornego świadczenia z funduszu alimentacyjnego. N. M. nie jest bowiem dzieckiem pozostającym pod opieką opiekuna prawnego tj. dzieckiem niewliczanym do składu rodziny Wnioskodawczyni. Owszem, pozostaje ona pod opieką opiekuna prawnego tj. własnej matki, jednakże bytuje we wspólnej rodzinie matki i babki oraz jest całkowicie zależna od sytuacji tej rodziny. Zdaniem Sądu, w przepisie art. 2 pkt 12a ustawy mowa jest o sytuacji, gdy z różnych względów faktycznych bądź prawnych żadnemu z rodziców nie przysługuje do dziecka władza rodzicielska lub rodzice są nieznani, zaś dziecko nie pozostaje we wspólnocie z tymi rodzicami, a pozostaje pod opieką opiekuna prawnego i w jego odrębnej rodzinie. Z taką jednakże sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej, w której dziecko pełnoletniej córki Wnioskodawczyni pozostaje na utrzymaniu tej córki oraz de facto Wnioskodawczyni, jak też znajduje się pod opieką prawną matki wspólnie gospodarującej z Wnioskodawczynią (por. wyrok z dnia 25 marca 2014 r., II SA/Ol 241/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Powyższe oznacza, że organy w składzie niniejszej zbyt formalistycznie i w sposób nieuzasadniony zawężająco, opierając się wyłącznie na wykładni gramatycznej, dokonały interpretacji przepisu art. 2 pkt 12 ustawy. Tym samym bezpodstawnie wykluczyły ze składu rodziny Wnioskodawczyni jej wnuczkę – N. M. Zdaniem Sądu, doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Dochód na osobę w rodzinie Wnioskodawczyni w stosunku miesięcznym został bowiem podzielony na trzy a nie na cztery osoby w rodzinie. Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Stosownie do treści art. 2 pkt 5a ustawy dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 3 – 4a ustawy. Organy zastosowały w sprawie niniejszej przepis art. 9 ust. 4a ustawy, co nie budzi wątpliwości Sądu. Jednakże organy wyliczyły, że dochód ten (uwzględniając trzyosobowy skład rodziny) w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 964, 65 zł. Natomiast uwzględniając w składzie rodziny wnuczkę Wnioskodawczyni – dochód ten na dzień orzekania zaskarżoną decyzją nie przekraczałby kryterium ustawowego (2 893, 96 zł : 4 = 723, 40 zł). W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy uwzględnią zatem dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa (w szczególności art. 2 pkt 12 ustawy) oraz ponownie rozstrzygną o prawie N. K. do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Uwzględnią zatem przy wyliczaniu dochodu na osobę w rodzinie pełen skład rodziny uprawnionej do świadczenia córki. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z zm.) orzeczono jak w sentencji.