I OZ 1077/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia B. O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt: II SO/Bk 1/17 odmawiające wymierzenia grzywny w sprawie z wniosku B. O. o wymierzenie grzywny Prezydentowi Miasta Białegostoku za nieprzekazanie akt administracyjnych postanawia oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt: II SO/Bk 1/17 odmówił wymierzenia grzywny w sprawie z wniosku B. O. (dalej skarżący) o wymierzenie grzywny Prezydentowi Miasta Białegostoku za nieprzekazanie akt administracyjnych. Pismem z dnia 10 stycznia 2017 r. skarżący wniósł o wymierzenie Prezydentowi Miasta Białegostoku (dalej Prezydent bądź organ) grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w związku z nieprzekazaniem Sądowi skargi z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi stosowanie do terminu zakreślonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na wniosek organ wniósł o umorzenie postępowania wskazując, że akta sprawy dotyczące przewlekłego prowadzenia postępowania zostały przekazane wraz z odpowiedzią na skargę. W piśmie z dnia 30 marca 2017 r. ustanowiony w sprawie pełnomocnik w ramach pomocy prawnej przedstawił stan faktyczny uzasadniający wniosek skarżącego. Wskazał, iż skarżący w piśmie z dnia 29 listopada 2016 r. złożył uzupełniająco skargę na bezczynność organu I i II instancji, pismo to zostało przesłane Prezydentowi przez Sąd celem nadania mu właściwego biegu w zakresie dotyczącym skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania uwierzytelnionych dokumentów. Prezydent otrzymał pismo w dniu 1 grudnia 2016 r., zatem termin na wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. upłynął w dniu 30 grudnia 2016 r. w związku z czym skarżący złożył wniosek o wymierzenie grzywny w dniu 10 stycznia 2017 r. Organ wywiązał się z obowiązku dopiero 7 lutego 2017 r. a więc z przekroczeniem 30- dniowego terminu. Pełnomocnik skarżącego wskazał również, iż skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w przedmiocie wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów w sprawie o sygn. akt II SAB/BK 9/17 została odrzucona z powodu nie zachowania wymogów formalnych, a więc nie powinno to skutkować oddaleniem wniosku, a jedynie złagodzić skutki restrykcyjne określone w art. 55 § 1 p.p.s.a. Ponadto niedopełnienie wymogów formalnych związanych z wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania wynikało z niewiedzy skarżącego i braku pouczenia ze strony Sądu informującego go o przekazaniu skargi organowi celem nadania jej biegu. Sąd I instancji odmawiając wymierzenia grzywny wskazał, iż w tym czasie w WSA w Białymstoku toczyły się sprawy ze skarg B. O., który w związku z tym kierując pisma i wskazując konkretne sygnatury akt wnosił jednocześnie "uzupełniająco" skargi na przewlekłość postępowania, co powodowało konieczność ich wyłączenia z toczącej się sprawy i przesłanie organowi do nadania biegu oraz zawiadomienia o tym skarżącego. Mogło to wpływać na podjęcie czynności związanych z przekazaniem skargi do Sądu przez organ, zwłaszcza, że akta administracyjne były już w Sądzie załączone do innej sprawy, co wynika z odpowiedzi na skargę udzieloną w sprawie II SAB/BK 9/17. Jednocześnie skarżący nie dopełnił obowiązku poprzedzenia wniesionej skargi zażaleniem w trybie art. 37 k.p.a., co skutkowało jej odrzuceniem. W sprawie o sygn. akt II SAB/BK 9/17, w której skarżący uchybił terminowi do wypełniania obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. nie doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy, który to fakt łącznie ze wskazanymi powyżej okolicznościami uzasadniał odmowę wymierzenia grzywny organowi w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a. Zażalenie od powyższego postanowienia wywiódł skarżący zarzucając: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: art. 55 § 1 p.p.s.a. przez niezastosowanie sankcji wynikającej z tego artykułu i niewymierzenie organowi administracji grzywny, co nastąpiło na skutek: a) wadliwego przyjęcia, iż organ, w sytuacji ewidentnego i rażącego przekroczenia wymagalnego terminu do przekazania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, uprawdopodobnił brak winy w tym zakresie, albowiem jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia okoliczności niewypełnienia obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. przez organ rzekomo spowodowane były postawą samego skarżącego, co pozostaje w sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie; b) uznania, że okoliczność niedochowania wymogu formalnego poprzedzenia pierwotnie wywiedzionej skargi na bezczynność (sygn. akt: II SAB/Bk 9/17) zażaleniem do organu i wyższego stopnia miała na tyle istotny wpływ, aby w związku z zaistniałymi okolicznościami występującymi w niniejszej sprawie ostatecznie uzasadnić odmowę wymierzenia grzywny organowi podczas, gdy w czasie składania skargi na niewywiązywanie się przez organ z obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. ani organ, ani skarżący, ani Sąd nie mogli wiedzieć o treści rozstrzygnięcia jakie zapadnie w sprawie II SAB/Bk 9/17; 2. Naruszenie prawa materialnego tj.: art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, ze zm.) w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.) przez pozbawienie skarżącego przez Sąd prawa do rzetelnego procesu sądowego w przedmiotowej sprawie wskutek wyraźnej i symptomatycznej stronniczości oraz uchybień procesowych mających swoją podstawę już na gruncie zasadniczej sprawy ze skargi do Sądu z dnia 18 października 2016 roku (sygn. akt: II SA/Bk 749/16) wywiedzionej na postanowienie SKO w Białymstoku z dnia [...] września 2016 r. (znak: [...]) w sprawie utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji odmawiającego wydania Skarżącemu uwierzytelnionych odpisów oraz kserokopii poświadczonych za zgodność z oryginałem żądanych dokumentów — powodując, iż będąc pod ochroną Sądu de facto Skarżący tej ochrony był pozbawiany na każdym etapie zawisłych przed sądem kolejnych spraw związanych z bezczynnością organów I i II instancji; Z chwilą wpłynięcia do Sądu pisma skarżącego z dnia 29 listopada 2016 r., w sprawie oznaczonej sygn. akt: II SA/Bk 749/16, będącego w efekcie odpowiedzią na wezwanie Sądu z dnia 18 listopada 2016 r., Skarżący uzupełniająco w punkcie drugim ww. pisma wyprowadził zarzuty bezczynności organów I i II instancji. Tak więc skarga na bezczynność postępowania została wywiedziona w sprawie już toczącej się przed Sądem, co w zaistniałej sytuacji powinno skutkować podjęciem przez Sąd zupełnie innego działania naprawczego, tym bardziej że prima facie należało zauważyć, iż Skarżący absolutnie nie miał wiedzy na temat trybu stosowania instytucji skargi na bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania organu, a ponadto Sąd przepisami ustawy nie był związany wprost, bowiem ustawodawca nie przewidział regulacji prawnych postępowania w takich sytuacjach, jak w zaistniałej na kanwie przywołanej wyżej sprawy: złożenie skargi na gruncie , sprawy już wniesionej i jednocześnie z pominięciem ustawowego trybu jej wniesienia, choć odpowiadającą właściwości Sądu. Pomimo, iż w doktrynie i judykaturze wskazuje się na rozwiązanie naprawcze za stronę postępowania jakie zastosował Sąd w przypadku błędu wynikającego z niewiedzy Skarżącego, to wskazuje się również, iż nie jest uchybieniem prawu, a wręcz przeciwnie obowiązkiem podmiotu będącym adresatem, zwrot do nadawcy błędnie przez niego skierowanego pisma, jednak ze stosownym - o ile to możliwe - pouczeniem co do właściwości w tym zakresie. Skarżący wniósł o 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia; 2. zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu z tytułu wywiedzionej skargi kasacyjnej w sześciokrotnej wysokości z uwagi na znaczny nakład pracy, rodzaj i zawiłość sprawy. 3. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z akt WSA w Białymstoku ze sprawach, które toczyły się z intencji skarżącego, a oznaczonych sygn. akt: II SA/Bk 749/17, II SAB/Bk 138/16, II SAB/Bk 9/17. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zasadniczo Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 p.p.s.a.) jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, ponieważ grzywna ta ma mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Pamiętać jednak należy, że zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. określenie, że "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że kwestia ta została pozostawiona uznaniu sądu. Zatem sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a.; czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. W konsekwencji należy przyjąć, że od zasady, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, dopuszczalne są wyjątki. Z takim właśnie wyjątkiem mamy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy. Mechanizm działań skarżącego polega na tym, że sprawach, toczących się przed WSA w Białymstoku, kierował pisma, wskazując konkretną sygnaturę akt, wnosząc jednocześnie "uzupełniająco" skargi na przewlekłość postępowania. Powodowało to konieczność ich wyłączenia z toczącej się sprawy i przesłanie ich organowi do nadania biegu oraz zawiadomienia o tym skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż mogło mieć to wpływ na podjęcie czynności związanych z przekazaniem przedmiotowej skargi do Sądu przez organ zwłaszcza, że akta administracyjne były już w Sądzie załączone do innej sprawy, co wynika z odpowiedzi na skargę udzieloną w sprawie II SAB/BK 9/17. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie działania skarżącego nie zasługują na ochronę prawną, ponieważ nie są nakierowane na obronę jego interesu prawnego, a zatem stanowią nadużycie przysługującego mu prawa do terminowego załatwienia sprawy. W doktrynie przyjmuje się, że nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 153; S. Wronkowska: S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 2001, s. 111, p. 6.6; P. Przybysz - głos w dyskusji na Konferencji Wydziału Prawa i Administracji UW z 1 marca 2002 r., w: H. Izdebski, A. Stępkowski, Nadużycie prawa, Warszawa 2003, s. 187 uw. 1, 195 uw. 4, 197-198 uw. 5). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (M. Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym, Prokuratura i Prawo, 2007/11/49; T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, PS 2005/5/81). Tak samo należy ocenić działania podmiotu, który inicjuje szereg postępowań administracyjnych lub sądowych w celu innym, niż ochrona swych praw – w ten sposób wpływając na obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów, które nie mogą w dostatecznie szybki sposób uzyskać ochrony prawnej (H. Dolecki, Nadużycie prawa do sądu, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005, Warszawa 2005, s. 136). Stanowisko takie znajduje aprobatę nie tylko w orzecznictwie sądów polskich, ale także akceptowane jest przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, który wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu (przykładowo - postanowienie EKPC z: 10.7.1986 r., Winer p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 10871/84; 4.12.1985 r., W. p. Niemcom, skarga nr 11564/85; 2.7.1997 r., Steward-Brady p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 27436/95, akceptowane przez M. Stępnia, Nadużycie prawa do sądu – czy sądy są bezsilne względem pieniaczy sądowych? w: red. M. Balcerzak, T. Jasudowicz, J. Kapelańska-Pręgowska, Europejska Konwencja Praw Człowieka i jej system kontrolny – perspektywa systemowa i orzecznicza, Toruń 2011, s. 423-424, 441-442; X. v. RFN, 1972, akceptowane przez A. Redelbacha, Sądy a ochrona prawa człowieka, Toruń 1999, s. 368-369). Podkreślenia wymaga, że ocena działań strony postępowania pod kątem nadużycia prawa wymaga każdorazowo wnikliwej analizy tak, aby mieć pewność, że rzeczywiste prawo do sądu nie doznało uszczerbku. W niniejszej sprawie Sąd I instancji zasadnie ocenił, że wniesione przez skarżącego żądanie wymierzenia grzywny Prezydentowi Białegostoku jest niezasadne, bowiem instytucja wymierzenia grzywny organowi z powodu nieprzekazania akt sprawy, stanowiąca jedną z form realizacji prawa do sądu, nie może być zastosowana na żądanie podmiotu, który ze swojego prawa czyni nienależyty użytek. Sąd nie naruszył uprawnień wynikających z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku (Dz.U. z 1993 roku, Nr 61, poz. 284 ze zm.). Wskazać należy, iż prawo dostępu do sądu nie ma charakteru absolutnego i może być przedmiotem uzasadnionych prawnie ograniczeń. W przypadku, gdy dostęp jednostki do sądu jest ograniczony czy to przez działanie prawa, czy faktycznie, ograniczenie tego prawa nie będzie sprzeczne z cytowanymi wyżej przepisami Konstytucji i Konwencji, gdy ograniczenie dostępu do sądu nie narusza samej istoty tego prawa i gdy zmierza do realizacji uzasadnionego prawnie celu, oraz gdy zachowana została rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, do realizacji którego stosowane środki zmierzały (postanowienie NSA z 7.10.2014 r., sygn. akt I OZ 838/14). Dodatkowo należy wskazać, iż skarżący, wnosząc o wymierzenie grzywny Prezydentowi Miasta Białegostoku na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. za nieprzekazanie akt administracyjnych, sam niedopełnił wymogów formalnych związanych z wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w przedmiocie wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt spraw, wynikiem czego postanowieniem z 3 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/BK 9/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.