II OSK 1519/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 985/16 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 985/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę K. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. R. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. 1) naruszenie prawa materialnego: a) art. 36a ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2016, poz. 290 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U.2016, poz. 2255) - przez: - ich błędną wykładnię, tj. oparcie się wyłącznie na literalnym brzmieniu przepisów i przyjęcie, że organ administracji w razie wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jest zobligowany do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu, uwzględniająca zasady wykładni celowościowej, prowadzi do wniosku, że właściwy organ jest zobligowany do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże nie może to nastąpić, jeżeli jej uchylenie skutkowałoby sanowaniem naruszeń prawa na etapie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a ponadto prawdopodobne jest, że decyzja ta zostanie wyeliminowana z obrotu w wyniku wznowienia postępowania; - niewłaściwe zastosowanie przepisów wynikające z jego błędnej wykładni, tj. uznanie, że organ był uprawniony i obowiązany do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy w sprawie pierwszeństwo należało nadać postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miast L. z dnia [...] września 2014 r. znak [...]; 2) naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; zwana dalej "k.p.a.") przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi pomimo tego, że w sprawie istniała podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a organy powinny wstrzymać się z rozpatrzeniem sprawy do czasu wydania rozstrzygnięcia w wyniku wznowienia postępowania dotyczącego decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2014 r. znak [...]; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi podczas gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie bowiem Organy obu instancji dopuściły się naruszenia ww. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy i uchyliły się od podejmowania kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i pominęły to, że uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę zawierała wady prawne, w tym wadliwy jest sam projekt budowlany, a realizowana inwestycja zagraża bezpośrednio bezpieczeństwu budynku Skarżącej; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku oddalającego skargę w sposób niedostatecznie wyjaśniający podstawę prawną rozstrzygnięcia; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 zw. z art. 135 p.p.s.a. przez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez sąd administracyjny i wydanie rozstrzygnięcia, które sankcjonuje uchybienia prawa materialnego i procesowego popełnione przez organy administracji; e) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a., przez oddalenie skargi pomimo tego, że naruszenie przez organy obu instancji art. 36a ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowiło rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji. W konkluzji wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, w przypadku uznania sprawy za dostatecznie wyjaśnioną o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 191 p.p.s.a wniosła także o rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie niezaskarżalnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zapadłego na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 roku w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi na podstawie art. 125 § 1 pkt p.p.s.a w związku z toczącymi się postępowaniami sądowoadministracyjnymi tj. postępowaniem w przedmiocie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 grudnia 2015r. w sprawie II SA/Łd 922/15 w przedmiocie wydania z naruszeniem prawa decyzji udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oraz postępowaniem toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi będącym na etapie nieprawomocnego wyroku z dnia 10 stycznia 2017 roku sygn. akt: II SA/Łd 710/16 w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, którego wydanie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy albowiem Sąd nie zastosował art. 125 § 1 p.p.s.a podczas gdy zdaniem skarżącej była podstawa do zawieszenia niniejszego postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] Prezydent Miasta L. na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego uchylił własną decyzję z dnia [...] września 2014 r. znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Przedsiębiorstwu [...] "Z." Spółce z o.o. z siedzibą w L. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, instalacji zewnętrznych: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, elektrycznej oraz oświetlenia terenu, śmietnika, ukształtowania terenu i zieleni, układu komunikacji wewnętrznej oraz zjazdu publicznego z ul. L., przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości położonej przy ul. L [...] w L., na działkach o nr ewid. [...],[...],[...]/5 i fragmencie działki o nr ewid. [...]/4, w obrębie [...]. Następnie decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...]/2016 Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2016 r. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił jej skargę wskazując, że organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji. W ocenie skarżącej kasacyjnie zaskarżony wyrok nie jest prawidłowy. K. R. zacytowała brzmienie art. 51 ust. 1 pkt. 3 i art. 36a ust. 2 prawa budowlanego i stwierdziła, że sąd I instancji odwołał się wyłącznie do wykładni literalnej tych przepisów. Jej zdaniem zaprezentowana wykładnia jest błędna w tym sensie, że nie można przyjąć, iż nie istnieją żadne wyjątki, które uzasadniałyby odstąpienie przez organ od uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na postawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Uzasadniając ten pogląd wskazała, że poza sporem jest, iż uchylona decyzja udzielająca pozwolenia na budowę z dnia 8 września 2014 r. była objęta postępowaniem w przedmiocie wznowienia postępowania. Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2015 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 922/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Wojewody [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. orzekającą o wydaniu z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji tego organu nr [...] z dnia [...] września 2014 r. udzielającej Przedsiębiorstwu [...] "Z." Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z garażem podziemnym na terenie nieruchomości położonej w L. przy ul. L. [...]. Postępowania nadzwyczajne zmierzające do usunięcia kwalifikowanej wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę, przez uchylenie we wznowionym postępowaniu administracyjnym bądź stwierdzenie nieważności decyzji, mają pierwszeństwo w stosunku do uchylenia decyzji w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Pogląd ten znajduje potwierdzenie również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 lipca 2002 r., II SA/Gd 441/00, ONSA 2003, nr 4, poz. 134. Wprawdzie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 grudnia 2015 r. (II SA/Łd 922/15) nie jest prawomocny. Organ nie może jednak działać tak, jakby wyrok ten nigdy nie został wydany, a w sprawie nie zachodziły żadne wątpliwości co do zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2014 r. oraz decyzji wydanych w toku postępowania wznowieniowego. Zdaniem skarżącej uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę doprowadziło de facto do sanowania wszelkich wadliwości projektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu na budowę, postępowania wznowieniowego i decyzji wydanych w toku postępowania. Skutek ten w oczywisty sposób godzi w ratio legis regulacji zawartej w art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Prawidłowa interpretacja tego przepisu, uwzględniająca zasady wykładni celowościowej, prowadzi do wniosku, że właściwy organ jest zobligowany do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże nie może to nastąpić, jeżeli jej uchylenie skutkowałoby sanowaniem naruszeń prawa na etapie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a ponadto prawdopodobne jest, że decyzja ta zostanie wyeliminowana z obrotu w wyniku wznowienia postępowania. Dlatego uzasadniona jest podstawa skargi kasacyjnej w postaci naruszenia prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię. Błąd Sądu pierwszej instancji polegał na tym, że zastosowana wykładnia literalna nie uwzględnia negatywnych konsekwencji niejako "automatycznego" uchylania wszelkich decyzji o pozwoleniu na budowę w warunkach określonych wskazanymi przepisami. Zdaniem skarżącej na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Stanowisko Sądu w tym zakresie wobec błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego uznać należy za wadliwe i sprzeczne ze wskazanymi powyżej przepisami k.p.a. Skarżąca w skardze podniosła szereg okoliczności, które wskazywały na to, że organy obu instancji powinny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające przed wydaniem zaskarżonych decyzji, w tym odnieść się do zarzutów stawianych przez skarżącą dotyczących tego, że decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę nie odpowiada prawu gdyż inwestor nie posiadał praw do dysponowania wszystkimi działkami, na których była wykonywana inwestycja (podłączenie kanalizacji do trójnika w studzience na działce położonej przy ul. W. [...] w L.), projekt budowlany zawierał wady a prowadzona inwestycja zagraża bezpieczeństwu budynku skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Na wstępie należy wskazać, że sąd wojewódzki prawidłowo odmówił zawieszenia postępowania. Wskazane w skardze kasacyjnej toczące się postępowania sądowoadministracyjne nie stanowiły przeszkody do wydania zaskarżonej decyzji, choć co do zasady należy podzielić pogląd, że tryby nadzwyczajne mają pierwszeństwo w stosunku do uchylenia decyzji w trybie art. 36a ust. 2 prawa budowlanego. Organy orzekające też nie były zobligowane do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż fakt toczącego się postępowania wznowieniowego co do decyzji Prezydenta Miast L. z dnia [...] września 2014 r. znak [...] nie jest "zagadnieniem wstępnym" w rozumieniu w rozumieniu tego przepisu. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w myśl którego, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku odniósł się do argumentów podniesionych w skardze i wyjaśnił dlaczego skarga została oddalona. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, nie mogły one odnieść zamierzonego skutku, tj. podważyć ustalonego przez organy architektoniczno-budowlane stanu faktycznego sprawy. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegający na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organ art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia tych przepisów w tym, że organy orzekające pominęły fakt, że decyzja o pozwoleniu na budowę zawierała wady prawne w tym wadliwy projekt i realizowana inwestycja zagraża bezpieczeństwu budynku skarżącej. Wskazać należy, że sąd I instancji kontrolował decyzję Wojewody [...] wydaną na podstawie art. 36a ust.2 prawa budowlanego i organy, a następnie sąd I instancji nie mogły w tym postępowaniu badać legalności decyzji z dnia [...] września 2014 r. znak [...]. Są to decyzje wydane w odrębnych postępowaniach chociaż niewątpliwe ze sobą powiązane. W sprawie bezsporne jest, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] maja 2016 roku wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 roku, nr [...], zatem w tym dniu stała się decyzją ostateczną. W niniejszej sprawie także zarzut prawa materialnego okazał się niezasadny. Treść art. 36a ust.2 prawa budowlanego brzmi – właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 3. Trudno zgodzić się z zarzutem jego błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania. Nie jest to przepis pozostawiony tzw. uznaniu administracyjnemu. Ma zatem rację sąd wojewódzki i organy orzekające w sprawie, że wobec wydania decyzji organu nadzoru budowlanego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany był do uchylenia pozwolenia na budowę. Procedura taka pozwali organowi nadzoru na kontynuowanie postępowania naprawczego i wydanie decyzji o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy prawo budowlane. Organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany treścią decyzji organu nadzoru budowlanego wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane i nie może dokonać samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy w ramach prowadzonego postępowania naprawczego. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.