II OSK 1458/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.T i Z.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1428/14 w sprawie ze skargi A.T. i Z. T. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. II OSK 1458/15 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.T. i Z.T. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia A. i Z. T na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] sierpnia 2013 r. o ustaleniu opłaty legalizacyjnej w wysokości 250 000 zł celem zalegalizowania samowolnej rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku usługowo–mieszkalnego, zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w M. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 16 lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. dokonał czynności kontrolnych w sprawie rozbudowy, nadbudowy i przebudowy ww. budynku. Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2013 r. organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego wykonania wymienionych prac. Ustalono, że rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku dokonano bez wymaganego pozwolenia na budowę. Budowa nie została zakończona, a stan surowy nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku oraz nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia określonych dokumentów celem dokonania legalizacji wzniesionego samowolnie obiektu. Inwestorzy przedłożyli żądaną dokumentację oraz ostateczną decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] grudnia 2013 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku usługowo-mieszkalnego o drugi lokal mieszkalny w istniejącej zabudowie, jak też decyzję zmieniającą z dnia [...] stycznia 2014 r. w zakresie budynku usługowo-mieszkalnego do czterech kondygnacji. Po weryfikacji przedłożonych dokumentów organ I instancji nałożył obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Organ stwierdził, że z dokumentów projektowych wynika, że budynek jest 4 kondygnacyjny, w tym 3 kondygnacje nadziemne, a powierzchnia usługowa z dotychczasowej, wynoszącej 371,90 m2, w wyniku przebudowy zmniejszyła się do 180 m2, zaś powierzchnia mieszkalna zwiększyła się ze 187 m2 do 1043,07 m2. Kubatura budynku wynosi 22 200 m2. W ocenie organu parametry budynku nie kwalifikują go jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego Organ przytoczył treść art. 49 ustawy z 7 lipca 1994 r, - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej P.b., zgodnie z którym właściwy organ, w drodze postanowienia, ustala kwotę opłaty legalizacyjnej, której wysokość ustala na podstawie art. 59f ust. 1, jako iloczyn stawki opłaty (s) wynoszącej 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) wynoszącego 4,0 (kategoria XIII, tj. pozostałe budynki mieszkalne) i współczynnika wielkości obiektu (w) wynoszącego 2,5 (kubatura powyżej 10 000 m3), z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Kwota wynosi zatem 250 000 zł. Odnosząc się do zarzutów podważających trafność zaliczenia obiektu do kategorii XIII, organ odwoławczy wskazał na definicję zawartą w art. 3 pkt 2a) P.b., zgodnie z którą przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. W ocenie organu II instancji zakwalifikowanie obiektu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego uzależnione jest jedynie od możliwości wydzielenia lokalu, za którą przemawiają uwarunkowania techniczne. Nie można uzależniać zakwalifikowania obiektu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego od uprzedniego "wydzielenia lokalu" w sensie prawnym, tj. od uzyskania zaświadczenia Starosty o spełnianiu wymagań samodzielnego lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1999 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Zaświadczenie stwierdzające samodzielność lokalu wywołuje skutki w sferze prawnej podmiotu, umożliwiając ustanowienie odrębnej własności lokalu, natomiast jego brak nie wpływa na interpretację definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na gruncie P.b. Organ odwoławczy stwierdził, że treść projektu budowlanego rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynku usługowo-mieszkalnego o drugi lokal mieszkalny w M. przy ul. [...] jest jednoznaczna, zarówno w części opisowej, jak i w części rysunkowej i tym samym wyklucza możliwość zakwalifikowania ww. budynku do kategorii I, zgodnie z załącznikiem do P.b. Również decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2013 r. ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku usługowo-mieszkalnego o drugi lokal mieszkalny w istniejącej zabudowie usługowo-mieszkaniowej. Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. i Z. T. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy dokonały prawidłowej kwalifikacji wykonanej przez skarżących rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku usługowo (restauracji)-mieszkalnego, uznając, że wprawdzie stanowi on w dalszym ciągu budynek mieszkalno-usługowy, jednak opisane parametry budynku nie kwalifikują go jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zaprojektowana rozbudowa, nadbudowa i przebudowa prowadzi do powstania drugiego lokalu mieszkalnego w istniejącym budynku usługowo-mieszkalnym. Organ dokonał kwalifikacji budynku w oparciu o przedłożoną dokumentację, w tym projekt budowlany z listopada 2013 r., w którym wskazano, że planowana rozbudowa, nadbudowa i przebudowa to inwestycja polegająca na dodaniu drugiego lokalu mieszkalnego. Przedłożony nowy projekt budowlany z czerwca 2014 r. z oczywistych względów (został opracowany po wydaniu zaskarżonego postanowienia) nie był przedmiotem oceny organu. Niemniej Sąd zauważył, że przedłożony projekt budowlany jest praktycznie tym samym projektem co projekt z listopada 2013 r., w którym nie używa się określenia "o drugi lokal mieszkalny". Część rysunkowa w projekcie budowlanym jednoznacznie wskazuje, że zarówno lokal mieszkalny na parterze, jak i lokal mieszkalny na piętrze, służą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, tj. do każdego przynależy odrębna kuchnia oraz pomieszczenia sanitarne, które umożliwiają prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego, a więc nadają każdemu niezależny byt. Sąd Wojewódzki nie podzielił zatem zarzutu naruszenia art. 3 pkt 2a P.b. polegającego na nieprawidłowym jego zastosowaniu i w konsekwencji ustaleniu kategorii XIII budynku, zamiast kategorii I. Sąd I instancji uznał przy tym, że sposób obliczania opłaty legalizacyjnej był prawidłowy. Podstawą do obliczenia wymaganej należności jest iloczyn stawki opłaty (s) wynoszącej 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) wynoszącego 4,0 i współczynnika wielkości obiektu (w) wynoszącego 2,5 dla XIII kategorii, tj. pozostałe budynki mieszkalne, co przy pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu prowadzi do uzyskania ostatecznej kwoty 250 000 zł. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2015 r. skargę kasacyjną wnieśli A. i Z. T. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie: 1/ przepisów postępowania: art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez niedopuszczalną ocenę przez Sąd nowych dowodów (decyzja z dnia 7 maja 2014 r. i nowy projekt budowlany z czerwca 2014 r.) w zakresie stanu faktycznego ilości lokali w domu skarżących, gdy nie były te dowody znane organowi odwoławczemu, co w konsekwencji skutkowało dokonaniem przez Sąd własnych ustaleń faktycznych; 2/ błędną wykładnię art. 3 pkt 2a P.b., poprzez przyjęcie, że przy ocenie ilości lokali w domu jednorodzinnym należy stosować jedynie formalistyczną wykładnię literalną, która pomija charakter konkretnego budynku skarżących i ilości w nim lokali, co w konsekwencji sprawiło, że dom został błędnie zakwalifikowany do kategorii XIII, a nie do kategorii I określonej w załączniku nr 1 do P.b. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że istota sporu sprowadza się do prawidłowego ustalenia kategorii spornego budynku, stosownie do załącznika nr 1 do P.b. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji formalistycznie zastosował art. 3 pkt 2a P.b. do określenia charakteru spornego domu, kierując się jedynie ilością lokali wskazanych w pierwszym projekcie budowlanym. Tymczasem żadne przepisy prawa nie podają powierzchni czy kubatury budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz powierzchni i kubatury lokali. To nie wielkość domu, ilość pięter, łazienek i kuchni decyduje o przyjęciu, że dany budynek jest traktowany jako dom jednorodzinny. Przy ustaleniu charakteru tego domu winno się brać pod uwagę wszelkie okoliczności, a nie jedynie techniczny projekt. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. O ile bowiem zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że istotą problemu jest okoliczność, czy sporny budynek po rozbudowie stanowi dom jednorodzinny w rozumieniu art. 3 pkt 2a P.b., o tyle już nie można się z nim zgodzić, że obiekt ten wypełnia hipotezę ww. normy prawnej. Stosownie do art. 3 pkt 2a P. b. ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Z definicji tej wynika zatem zakaz wydzielania w budynku mieszkalnym jednorodzinnym więcej niż dwóch lokali mieszkalnych. W innych przepisach prawa brak jest odmiennej regulacji określającej znaczenie pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Określenia takiego brak w szczególności w ustawie o własności lokali. Definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawarta w prawie budowlanym nawiązuje jednak do unormowań ustawy o własności lokali w ten sposób, że odwołuje się do "wydzielania lokali mieszkalnych", co stanowi domenę tej właśnie ustawy. Skoro tak, to względy spójności systemu prawa nakazują uwzględniać przy stosowaniu przepisów ustawy o własności lokali dotyczących wydzielania lokali w domu jednorodzinnym przywołaną wyżej ustawową definicję takiego domu. Podkreślić jednak należy, że nie chodzi o prawne wydzielenie samodzielnych lokali mieszkalnych poprzez wydanie przez właściwego starostę stosownego zaświadczenia, jak to podnosili skarżący na wcześniejszych etapach postępowania, ale o możliwości technicznego wydzielania samodzielnych lokali mieszkalnych, o czym stanowi art. 3 pkt 2a P.b., posługując się określeniem "dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych". Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb, przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Innymi słowy samodzielny lokal mieszkalny ma spełniać wymagania do korzystania z niego zgodnie z przeznaczeniem, przy uwzględnieniu stałego przebywania w nim ludzi, bez konieczności korzystania z innych samodzielnych lokali oraz sprostać wymaganiom obrotu cywilnoprawnego. Analiza treści art. 2 ust. 2 ww. ustawy wskazuje jednoznacznie, że kryterium decydującym o odrębnej własności lokalu jest samodzielność lokalu. Jest to jedyna przesłanka, jaką musi spełniać lokal, aby mógł stać się odrębną nieruchomością. Lokal posiada cechę samodzielności, o ile funkcjonalnie nie stanowi on części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca i możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela (mieszkańca). Z powyższych definicji ustawowych wynika, że istotne jest, aby lokal mieszkalny był w obrębie budynku wydzielony trwałymi ścianami. Również w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. 2012 poz. 462 ze zm.) znajduje się zapis, że przez lokal mieszkalny należy rozumieć wydzielone trwałymi ścianami w obrębie budynku pomieszczenie lub zespół pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Z definicjami tymi koresponduje definicja "mieszkania" zawarta w § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 poz. 1422), zgodnie z którą ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o mieszkaniu - należy przez to rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Należy przyznać rację Sądowi I instancji, aprobującego w tym zakresie ocenę organów, że projekt budowlany kwalifikuje mieszkanie skarżących na parterze oraz mieszkanie na pierwszym piętrze jako mieszkania odrębnie spełniające dla każdego z nich przesłanki zespołu pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych mających odrębne wejścia, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiające stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Także rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejącej części mieszkalnej w budynku usługowo–mieszkalnym sporządzonym w czerwcu 2014 r. wskazują, że do lokalu mieszkalnego na parterze prowadzi wejście od strony północnej, które nie jest wejściem do mieszkania na piętrze. Ponadto w ww. projekcie wskazano, że "do obsługi rozbudowanego lokalu mieszkalnego służyć będzie dobudowana klatka schodowa z wejściem od strony północnej". Prawidłowo podnosi w odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, że zbiorcza klatka schodowa jest niezależna od wejścia do lokalu mieszkalnego na parterze także od strony północnej. Ponadto z klatki schodowej powadzi wejście do mieszkania na parterze (zmiana wprowadzona w stosunku do projektu budowlanego z listopada 2013 r.), a także na piętrze, jednakże stanowią one odrębne wejścia. Tym samym zarówno do obu mieszkań (na parterze, jak i na piętrze z poddaszem) prowadzą odrębne wejścia. Część rysunkowa w projekcie budowlanym rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejącej części mieszkalnej w budynku usługowo-mieszkalnym z czerwca 2014 r. wskazuje, że zarówno lokal mieszkalny na parterze, jak również lokal mieszkalny na piętrze służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, tj. do każdego przynależy odrębna kuchnia oraz pomieszczenia sanitarne, które umożliwiają prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego, a więc nadają każdemu niezależny byt. Z kolei w opisie technicznym do projektu zagospodarowania terenu rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejącej części mieszkalnej w budynku usługowo-mieszkalnym w pkt 10.2 wskazano, że w budynku zabudowane będą tablice rozdzielcze piętrowe oświetlenia i siły zasilane z tablicy rozdzielczej głównej, co w konsekwencji dopuszcza rozliczanie energii elektrycznej oddzielnie dla każdego z lokali Wszystkie te okoliczności uniemożliwiają zakwalifikowanie zamierzenia budowlanego jako jednego tylko lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. W budynku przewidziano bowiem dwa lokale mieszkalne i jeden lokal użytkowy. Konstatacja taka oznacza, że obiektu nie można zaliczyć, jak tego domagają się skarżący kasacyjnie, do kategorii I obiektu budowlanego, tj. budynki mieszkalne jednorodzinne. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a., poparty argumentacją, jakby Sąd ten orzekał nie na podstawie akt sprawy i jakoby w ten sposób dokonał własnych ustaleń faktycznych. Po pierwsze Sąd Wojewódzki odniósł się tylko do zaoferowanych przez samych skarżących dokumentów, w tym i do projektu budowlanego z czerwca 2014 r., stwierdzając, że praktycznie nie wprowadza zmian w stosunku do pierwotnego projektu budowalnego. Sąd stwierdził, że ten drugi projekt nie posługuje się jedynie zwrotem "drugi lokal mieszkalny", podczas gdy projekt z maja 2013 r. sformułowania takiego używał. W oczywisty sposób nie mogło to zmienić oceny, że w wyniku dokonanych nielegalnie prac budynek nie mógł zostać uznany za jednorodzinny w rozumieniu art. 3 pkt 2a P.b. Po drugie nie sposób zrozumieć intencji autora skargi kasacyjnej, który czyni Sądowi I instancji zarzut ustalenia własnego stanu faktycznego poprzez odniesienie się do projektu budowalnego z czerwca 2014 r., którym organy nie dysponowały, argumentując jednocześnie i uzasadniając zarzut naruszenia art. 3 pkt 2a P.b. w oparciu o rozwiązania przyjęte w tym właśnie projekcie. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.