II SA/Gd 697/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. C. i K. C. na uchwałę Rady Gminy z dnia 25 czerwca 2014 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga A. C. i K. C. na uchwałę Rady Gminy z dnia 25 czerwca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla fragmentu wsi G. Według zapisów tej uchwały należąca do skarżących działka nr [...] w G. to teren oznaczony w zaskarżonym planie symbolem 06.MN z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z dopuszczeniem funkcji usługowej w budynku mieszkalnym. Skarga ta została poprzedzona wezwaniem skarżących z dnia 19 września 2016 r. do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę zapisów planu w sposób umożliwiający obsługę komunikacyjną nowo wydzielanych działek budowlanych z działki nr [..] poprzez drogę wewnętrzną wydzieloną z tej działki z dostępem do drogi publicznej - ulicy G. poprzez istniejący zjazd z tej drogi oraz podział nieruchomości na działki budowlane o powierzchni minimum 1000 m2. Wnioskujący podnieśli, że zapisy przedmiotowej uchwały są niezgodne z prawem i naruszają ich interes prawny poprzez: pozbawienie na czas nieokreślony możliwości korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z przeznaczeniem; bezzasadne narzucanie limitu powierzchni działek; nieuzasadnione naruszenie proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym a ingerencją w prawo własności; nadużycie władztwa planistycznego. Rada Gminy uchwałą z dnia 12 października 2016 r. nr XXIII/262/2016 nie uwzględniła złożonego przez skarżących wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że: Zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się m.in: zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Zgodnie z art. 17 tej ustawy w dniu 11 maja 2013 r. Wójt Gminy ogłosił w Dzienniku [..] oraz poprzez obwieszczenie umieszczone na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy i sołectwa informacje o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu, określając formę, miejsce i termin, nie krótszy niż 21 dni, do składania wniosków do planu. Na to ogłoszenie skarżący nie złożyli jakichkolwiek wniosków do planu. Projekt planu został sporządzony, a następnie pozytywnie uzgodniony i zaopiniowany z odpowiednimi organami. W następstwie powyższego projekt planu został dwukrotnie wyłożony do publicznego wglądu w terminach od 16 grudnia 2013 r. do 9 stycznia 2014 r. oraz od 17 kwietnia 2014 r. do 20 maja 2014 r. W czasie wyłożenia projektu planu skarżący mieli możliwość zapoznania się z jego ustaleniami i wniesienia do niego w wyznaczonym terminie uwag, jednak nie skorzystali z tego prawa. Po przeprowadzeniu przez Wójta Gminy procedury planistycznej związanej z przedmiotową zmianą planu w dniu 25 czerwca 2014 r Rada Gminy przyjęła ją uchwałą Nr XLll/506/2014, a następnie Wojewoda sprawdził jej zgodność z obowiązującym prawem, co znalazło potwierdzenie w publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym z dnia 23 lipca 2014 r. pod pozycją [..]. Rada wskazał także, że działka nr [..] w G. to teren oznaczony w powyższym planie symbolem 06.MN z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem funkcji usługowej w budynku mieszkalnym. Dodatkowo grunt ten stanowi obszar zagrożony osuwaniem się mas ziemnych, gdzie spadek terenu wynosi powyżej 15%, dla którego ustalono w planie poniższe obowiązki: a) ze względu na możliwość wystąpienia zagrożenia osuwaniem się mas ziemi w przypadku projektowania zabudowy na tych terenach należy wykonać badania geologiczno-inżynierskie, które ustalą kategorię geotechniczną warunków posadowienia obiektu budowlanego zgodnie z zasadami określonym w Rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 29 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, w zależności od ustalonej kategorii geotechnicznej i rodzaju warunków gruntowych należy sporządzić odpowiednio dokumentację geotechniczną lub/i geologiczno-inżynierską. W dokumentacjach tych należy uwzględnić problematykę stateczności zboczy. Dokumentacja geologiczno-inżynierska powinna spełniać wymagania określone w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, b) ustalenia zawarte w dokumentacji geotechnicznej lub/i geologiczno-inżynierskiej powinny być wykorzystane do sporządzenia projektu budowlanego i ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia i realizacji projektowanego obiektu. W projekcie budowlanym należy przewidzieć takie rozwiązania i środki techniczne, które zarówno w czasie prowadzenia robót budowlanych jak i po ich realizacji zapobiegną naruszeniu stateczności zboczy i skarp. Ponadto na terenie objętym zmianą planu ustala się zakaz makroniwelacji, czyli zmiany naturalnej rzeźby terenu (wykop, nasyp, wyrównanie powierzchni) o wysokość względną większą niż 1 m. Nieruchomość skarżących stanowi skarpę o wysokości dochodzącej nawet do 10 m, biorąc pod uwagę najwyższy poziom terenu na granicy działki od strony północnej oraz poziom ulicy G. Ustalenia miejscowego planu, dotyczące zakazu obsługi komunikacyjnej terenów przeznaczonych pod zabudowę z przedmiotowej ulicy, jak również minimalnej powierzchni 1500 m2 nowo wydzielonej działki budowlanej, podyktowane były ukształtowaniem terenu na działce nr [..]. Istniejący zjazd na działkę skarżących służy jedynie dostępowi do obecnego gruntu rolnego i nie może stanowić obsługi komunikacyjnej do terenów zabudowanych. Ponadto Rada wskazała, że analogiczne zapisy zawarte były również w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu gminy w obrębie G. (G. V), przyjętym uchwałą Nr XII/164/2004 z dnia 24 marca 2004 r. Zatem od roku 2004 ustalenia dotyczące kształtowania zabudowy na nieruchomości skarżących nie uległy zmianie i dotąd nie spotkały się z ich sprzeciwem. Równocześnie Rada wskazała, że w toku procedury opiniowania projektu zmiany planu, pojawiły się wnioski o wyłączenie terenów osuwiskowych, m.in. terenu oznaczonego symbolem 06.MN, z możliwości zabudowy. I tak: - w postanowieniach Zarządu Województwa z dnia 29.10.2013 r. znak sprawy [..] oraz z dnia 04.03.2014 r. znak sprawy: [..] o pozytywnym uzgodnieniu projektu zmiany planu zawarto następującą uwagę: cyt. "Wątpliwości budzi dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej na obszarach zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Ustalenie to może być również sprzeczne z § 4 ust. 3 pkt 9 projektu planu dotyczącego zakazu makroniwelacji oraz z § 4 ust. 3 pkt 10 dotyczącym negatywnego wpływu przekształceń na działki sąsiednie; - w opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 28.02.2014 r. znak [..]. zawarto uwagę: cyt. "wskazane jest wyłączenie z zabudowy terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, oznaczonych w planie jako obszary potencjalnie zagrożone ruchami masowymi ziemi w granicach wydzielenia 06.MN [...];" Analizując powyższe fakty oraz ukształtowanie terenu działki nr [..] w G., Rada Gminy doszła do przekonania, że obszar ten jest bardzo trudny do zagospodarowania, wymaga szeregu opracowań i w konsekwencji, wielu działań umożliwiających jego zabudowę. Nie mógł on więc zostać potraktowany w taki sposób jak obszar o korzystnych warunkach urbanistycznych. Na tej podstawie Rada uznała, że zarzut nadużycia władztwa pianistycznego w tym przypadku uznać należało za nietrafiony. Odnosząc się do zarzutu pozbawienia na czas nieokreślony możliwości korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z przeznaczeniem, należy zauważyć, że miejscowy pian nie jest dokumentem, którego rolą jest zapewnienie dostępu do drogi publicznej dla każdej wydzielonej geodezyjnie działki. Dojazd do nieruchomości leży w gestii jej właściciela, a służą mu w tym takie procedury jak służebność przejazdu i przechodu, jak również sądowe ustanowienie drogi koniecznej, zatem twierdzenie o całkowitym pozbawieniu właścicieli działki nr [..] z możliwości korzystania z prawa własności także pozbawione jest słuszności. We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagali się stwierdzenia nieważności lub uchylenia zapisów uchwały Rady Gminy Nr XLII/506/2014 z dnia 25.06.2014 r. o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi G. w taki sposób, aby: a/ umożliwić obsługę komunikacyjną nowowydzielanych działek budowlanych, powstałych z działki [..] obręb G., poprzez drogę wewnętrzną wydzieloną z tej nieruchomości z dostępem do drogi publicznej - ulicy G. poprzez istniejący zjazd do tej drogi, drogą wewnętrzną usytuowaną na gruncie skarżących; b/ zmienić parametry nowowydzielanych działek budowlanych poprzez dopuszczenie podziałów i zabudowy na działkach o powierzchni nie mniejszej niż 1.000 m2. Uważają bowiem, że zapisy tej uchwały są niezgodne z: - art. 140 kodeksu cywilnego - poprzez pozbawienie skarżących na czas nieokreślony możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem; - art. 2 pkt 14, 15 ust. 2 pkt 10 - poprzez sporządzenie zmiany planu w sposób nieprawidłowy, pozbawiający faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej dla znacznej ilości projektowanych działek budowlanych; - konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP - poprzez bezzasadne narzucenie obowiązku korzystania z drogi wewnętrznej projektowanej na nieruchomości osób trzecich w sytuacji istnienia możliwości urządzenia takiej drogi w ramach nieruchomości należącej do skarżących oraz wprowadzenie nieuzasadnionych limitów wielkości projektowanych działek budowlanych; - konstytucyjną zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP - poprzez nieuzasadnione naruszenie proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym, a ingerencją w prawo własności; Ponadto, w ich ocenie, zapisy te świadczą o nadużyciu władztwa planistycznego poprzez bezzasadne narzucenie obowiązku korzystania z drogi wewnętrznej projektowanej na nieruchomości osób trzecich w sytuacji istnienia możliwości urządzenia takiej drogi w ramach nieruchomości należącej do skarżących oraz wprowadzenie nieuzasadnionych limitów wielkości projektowanych działek budowlanych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu uchwały z dnia 12 października 2016 r. nr XXIII/262/2016. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga A. C. i K. C. spełnia wymogi formalne warunkujące możliwość jej rozpoznania w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego: Skarżący pismem z dnia 19 września 2016 r. wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę zapisów planu w sposób umożliwiający obsługę komunikacyjną nowo wydzielanych działek budowlanych z działki nr [..] poprzez drogę wewnętrzną wydzieloną z tej działki z dostępem do drogi publicznej - ulicy G. poprzez istniejący zjazd z tej drogi oraz podział nieruchomości na działki budowlane o powierzchni minimum 1000 m2. Rada Gminy uchwałą z dnia 12 października 2016 r. (doręczoną skarżącym 21 października 2016 r.) nie uwzględniła złożonego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarga do sądu administracyjnego została wniesiona w dniu 18 listopada 2016 r., zatem w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący wykazali także, że ustalenia skarżonego planu odnoszące się do terenu działki nr [..] obręb G. dotyczą ich interesu prawnego. Są bowiem właścicielami tej działki, która położona jest na terenie objętym ustaleniami przedmiotowego planu, a w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono, że w postępowaniu planistycznym interes prawny, znajdujący ochronę w przepisach Kodeksu cywilnego, ma niewątpliwie właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym planem (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1501/99, LEX nr 48196). Wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały skarżący zarzucili naruszenie ich interesów poprzez narzucenie przez plan zbyt dużych parametrów nowo wydzielanych działek budowlanych oraz uniemożliwienie obsługi komunikacyjnej działek budowlanych, powstałych z działki [..] obręb G., poprzez drogę wewnętrzną wydzieloną z tej nieruchomości z dostępem do drogi publicznej. Dokonując oceny powyższych zarzutów podkreślić należy, że z mocy art. 3 ust. 1 ustawy gminie przysługuje niekwestionowane władztwo planistyczne, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Przepis ten upoważnia gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Oznacza to, że gmina nie może przysługującego jej władztwa wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym względzie nie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1716/07, Lex nr 497579). Koncepcja władztwa planistycznego zakłada nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza zatem, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2006, s. 197-198, czy też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W przekonaniu Sądu kwestionowane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i w uzasadnieniu skargi rozwiązania planistyczne zostały wprowadzone bez przekroczenia granic władztwa planistycznego, ponieważ za takimi ograniczeniami przemawiają racjonalne argumenty, wskazujące na konieczność uwzględnienia istniejącego na przedmiotowej działce ukształtowania terenu i wynikających z tego faktu zagrożeń. Według załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały – rysunku planu, działka, będąca własnością skarżących zlokalizowana jest na terenie oznaczonym w skarżonym planie symbolem 06.MN z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z dopuszczeniem funkcji usługowej w budynku mieszkalnym. Dodatkowo działka ta znajduje się na obszarze zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych, gdzie spadek terenu wynosi powyżej 15%. W § 3 pkt 7 ppkt 3 części tekstowej planu wyjaśniono, że a) ze względu na możliwość wystąpienia zagrożenia osuwaniem się mas ziemi w przypadku projektowania zabudowy na tych terenach należy wykonać badania geologiczno-inżynierskie, które ustalą kategorię geotechniczną warunków posadowienia obiektu budowlanego zgodnie z zasadami określonym w Rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 29 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, w zależności od ustalonej kategorii geotechnicznej i rodzaju warunków gruntowych należy sporządzić odpowiednio dokumentację geotechniczną lub/i geologiczno-inżynierską. W dokumentacjach tych należy uwzględnić problematykę stateczności zboczy. Dokumentacja geologiczno-inżynierska powinna spełniać wymagania określone w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, b) ustalenia zawarte w dokumentacji geotechnicznej lub/i geologiczno-inżynierskiej powinny być wykorzystane do sporządzenia projektu budowlanego i ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia i realizacji projektowanego obiektu. W projekcie budowlanym należy przewidzieć takie rozwiązania i środki techniczne, które zarówno w czasie prowadzenia robót budowlanych jak i po ich realizacji zapobiegną naruszeniu stateczności zboczy i skarp. Ponadto na terenie objętym zmianą planu ustala się zakaz makroniwelacji, czyli zmiany naturalnej rzeźby terenu (wykop, nasyp, wyrównanie powierzchni) o wysokość względną większą niż 1 m. Nieruchomość skarżących stanowi w całości skarpę o wysokości dochodzącej nawet do 10 m, biorąc pod uwagę najwyższy poziom terenu na granicy działki od strony północnej oraz poziom projektowanej drogi - ulicy G. Ustalenia miejscowego planu, dotyczące zakazu obsługi komunikacyjnej terenów przeznaczonych pod zabudowę z przedmiotowej ulicy, jak również minimalnej powierzchni 1500 m2 nowo wydzielonej działki budowlanej, podyktowane były ukształtowaniem terenu na działce nr [..]. Nie mógł on zostać potraktowany w taki sposób jak obszar o korzystnych warunkach urbanistycznych. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że są one niezasadne. Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest zwłaszcza zarzut pozbawienia należącej do skarżących działki faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej. Szczegółowe rozwiązania komunikacyjne dla terenu 06 MN przewidziane zostały w pkt. 2 zatytułowanym "Ogólne warunki urbanistyczne" (str. 18 przedmiotowej uchwały). Zgodnie z pkt. 2 lit "j" – "w przypadku podziału i zabudowy terenu działek przylegających bezpośrednio do drogi 02.KDZ (działka [..] w całości do tej drogi przylega), zobowiązuje się ich właścicieli do wykonania dojazdów do tych działek wyłącznie z drogi 11 KDD i 41 KDX lub dróg wewnętrznych wydzielonych wewnątrz obszaru skomunikowanego za pomocą drogi 11 KDD.)" Zatem błędnie w uzasadnieniu skargi wskazano, że obsługa komunikacyjna przedmiotowych działek ma nastąpić z drogi 46 KDX, która stanowi "tereny ciągów pieszych, pieszo-rowerowych". Planowana droga 11 KDD ma natomiast stanowić drogę publiczną, dojazdową, dojazd do której zapewni system dróg wewnętrznych wydzielonych wewnątrz obszaru skomunikowanego. Plan nie wskazuje przebiegu tych dróg, jednakże dopuszcza ich wydzielenie (pkt. 2 lit "i"). Zatem możliwe jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej z planowanej drogi 11 KDD przez wydzielenie na przedmiotowej działce drogi wewnętrznej dla obsługi wydzielonych działek i uzyskanie służebności dojazdu do drogi publicznej. Zasadnie, w przekonaniu Sądu, Rada gminy przyjęła, że istniejący zjazd na działkę skarżących z drogi 02 KDZ, niezaznaczony na rysunku planu, nie spełnia standardów drogi, służy jedynie tymczasowemu dostępowi do obecnego gruntu rolnego i nie może stanowić w przyszłości komunikacyjnej do terenów zabudowanych. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jedynie rażące naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Ponieważ w przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził tego rodzaju uchybień, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił wniesioną skargę. .