II OSK 1796/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 1002/16 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 22 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej jako "Spółka") uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 11 sierpnia 2008 r. spółka B. z siedzibą w K. (dalej jako "inwestor") wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia obejmującego budowę Zakładu Zagospodarowania Odpadów w [...]. Decyzją z [...] listopada 2009 r. Wójt Gminy Krzyżanów ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Odwołanie od tej decyzji wnieśli właściciele działek sąsiadujących z planowanym przedsięwzięciem. Decyzją z [...] stycznia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach utrzymało powyższą decyzję w mocy. Następnie wyrokiem z 3 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 290/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję organu I i II instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 43/11 oddalił skargę kasacyjną. Decyzją z [...] października 2013 r. Wójt Gminy Krzyżanów ustalił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa Zakładu Zagospodarowania Odpadów w [...] - obręb geodezyjny [...], na działkach o numerach ewidencyjnych: [...]". Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 46 ust. 1 pkt 1, art. 46a ust. 1 i 7 pkt 4 oraz art. 56 ust. 2 i 8 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150, dalej jako "p.o.ś.") w związku z art. 153 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. dalej jako "ustawa środowiskowa"). Organ I instancji zaznaczył, że zrealizowanie przedsięwzięcia nie oznacza, że sprawa decyzji środowiskowej staje się bezprzedmiotowa. Odwołania od tej decyzji złożyli właściciele działek sąsiednich. Decyzją z [...] stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółka będąca następcą prawnym inwestora. Wyrokiem z 19 września 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 393/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła Spółka. Wyrokiem z 26 października 2016 r. sygn. akt II OSK 130/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał między innymi, że kwestia zakończenia przedsięwzięcia ma istotne znaczenie dla sprawy. Ponownie rozpoznając i uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że w tej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy p.o.ś. i art. 153 ustawy środowiskowej. Przeciwny pogląd wyrażony przez organ odwoławczy skutkował koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że drugim zasadniczym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez pominięcie kwestii zrealizowania przedsięwzięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że decyzja środowiskowa może być wydana dla istniejącego przedsięwzięcia. Postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej, jeżeli dotyczy przedsięwzięcia istniejącego, nie może być prowadzone w całkowitym oderwaniu od regulacji dotyczących procedur naprawczych określonych w Prawie budowlanym. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dopuszcza się w odniesieniu do przedsięwzięć istniejących właśnie ze względu na prowadzone przed organami nadzoru budowlanego postępowanie legalizacyjne i związane z nim wymogi. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się zasadniczo dla przedsięwzięcia planowanego, a w wyjątkowych przypadkach służyć może ona wypełnieniu wymogów legalizacji przedsięwzięcia, względnie doprowadzeniu go do stanu zgodnego z prawem. Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji środowiskowej, jeżeli przedsięwzięcie formalnie jest zakończone, a żadna procedura legalizacyjna (lub naprawcza) się nie toczy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B.R. (dalej jako "skarżący kasacyjnie"). Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezastosowaniu art. 145 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm., obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji zaniechał obligatoryjnego obowiązku samodzielnego zbadania przesłanek umorzenia postepowania administracyjnego i uchylił jedynie decyzję organu odwoławczego, pomimo że realizacja przedsięwzięcia, którego dotyczy postępowanie administracyjne jest przesłanką umorzenia. Ponadto nie zachodzą przesłanki ewentualnego postępowania legalizacyjnego skoro decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę jest ostateczna i prawomocna. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji, uchyleniu decyzji obu instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie wyroku Sądu I instancji. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze, należy podkreślić, że nie jest zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Wbrew bowiem zarzutowi kasacyjnemu nie zachodzą w tej sprawie w jej stanie faktycznym i prawnym podstawy do zastosowania przepisu art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Nie wystąpiły bowiem w tej sprawie przesłanki do uznania, że przedmiotowe postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Wynika to z tego, że już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2016 r. sygn. akt II OSK 136/15 Sąd stwierdził, że kwestia oceny prawnej dotyczącej zakończenia danego przedsięwzięcia ma kluczowe znaczenie dla załatwienia tej sprawy. Natomiast zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że w tej sprawie miał zastosowanie przepis art. 153 ustawy środowiskowej, a więc także powinny mieć zastosowanie uprzednio obowiązujące przepisy p.o.ś., które regulowały wydanie decyzji środowiskowej. Oznacza to, że przeciwne stanowisko wyrażone w decyzji organu odwoławczego jest błędne, dlatego też Sąd I instancji prawidłowo uchylił powyższą zaskarżoną decyzję ostateczną. Po drugie, chociaż przedmiotową decyzję środowiskową wydaje się dla planowanego przedsięwzięcia, co potwierdza także orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 542/14, Lex 1990856), jednak orzecznictwo to dopuszcza w tym zakresie wyjątkowo odstępstwa. Dotyczą one prowadzonego przez właściwe organy postępowania w przedmiocie tzw. legalizacji zrealizowanych już robót budowlanych w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2016 r. sygn. akt Il OSK 764/16, Lex nr 2154235). Dlatego też Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy powinien wziąć pod uwagę powyższe wytyczne Sądu, ponieważ sąd administracyjny nie prowadzi samodzielnie postępowania dowodowego za wyjątkiem przypadku z art. 106 § 3 p.p.s.a., który jednak w tej sprawie nie wystąpił. Ponadto jeżeli nie wystąpiły podstawy do wydania pozytywnej decyzji środowiskowej to organ powinien wydać decyzję o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, a nie decyzję o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.