I SA/Gd 1363/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Fabińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w na uchwałę Związku Gmin w z dnia 10 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały dotyczącej wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności oddala skargę. W dniu 10 maja 2016 r. Zgromadzenie Związku Gmin [...] podjęło uchwałę Nr XIII/75/2016 w sprawie zmiany uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (Dz. Urz. Woj. [...] z 2016 r. poz. 2044) - dalej jako "Uchwała". "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. - dalej jako "Spółka", działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) - dalej jako "u.s.g.", wezwała Związek Gmin [...] - dalej jako "Związek", do usunięcia naruszenia prawa, tj. do uchylenia Uchwały w zakresie wysokości opłat obowiązujących od dnia 1 lipca 2016 r. W uzasadnieniu wskazano, że Spółka jest właścicielem ośrodka wypoczynkowego we [...], wobec czego dotyczą ją zapisy Uchwały. Akt ten niewątpliwie narusza również interes prawny Spółki przez sprzeczność z normami powszechnie obowiązującymi, a ponadto narusza jej interes prawny wywodzony z art. 32 Konstytucji RP w związku z art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584 ze zm.) - dalej jako "u.s.d.g.", gwarantującego każdemu przedsiębiorcy równe prawa w wykonywaniu działalności gospodarczej, których niezbędnym elementem jest uprawnienie do równych stawek podatkowych i równych stawek opłat bez względu na to, kto jest zobowiązany do ich zapłaty lub jakiego obiektu opłata dotyczy, jak również bez względu na ilość osób objętych opłatą czy też skali obłożenia ośrodka świadczącego usługi hotelarskie, a także bez względu na wyrażoną w m2 powierzchnię obiektu. Podkreślono, że zgodnie z obowiązującymi przepisami tylko faktyczne koszty ponoszone przez gminę mogą stanowić podstawę do ustalenia wysokości opłaty, czego w Uchwale nie uwzględniono, uzależniając wysokość stawek opłat od innych kryteriów (status zobowiązanego do zapłaty, rodzaj prowadzonej działalności). Zarzucono, że przewidziany w Uchwale sposób ustalania opłaty prowadzi nie tylko do pokrycia poniesionych przez Związek kosztów, lecz także do uzyskania dodatkowych dochodów. Spółka podała, że od stycznia 2016 r. dotychczasowa stawka za jeden pojemnik o pojemności 1.100I w wysokości 186 zł została podwyższona do kwoty 413 zł, co stanowi prawie 2,5-krotny wzrost kosztów. Z uwagi na wielokrotność wywozu śmieci z ośrodka w miesiącach wakacyjnych, tj. w miesiącach największego obłożenia odwiedzającymi, dotychczasowa kwota za wywóz wzrośnie z 2.976 zł do 6.608 zł miesięcznie. Za dalece niezrozumiałą uznano również datę wprowadzenia zmiany wysokości opłat. Zarzucono, że Związek świetnie zdaje sobie sprawę, iż większość podmiotów prowadzących działalność na terenie Związku uzyskuje dochody z szeroko rozumianej działalności turystycznej. Ze względu na moment wprowadzenia zmian Spółka nie ma możliwości skalkulowania nowych cen obowiązujących w ośrodku, ani tym bardziej ich natychmiastowego wprowadzenia. Prowadzi to do oczywistego i znacznego podwyższenia kosztów prowadzenia działalności gospodarczej. Taki sposób wprowadzania Uchwały uniemożliwia również podmiotom przygotowanie się do zmiany organizacji pracy. Zdaniem Spółki, Związek w sposób bezwzględny i jednostronny wywiera negatywny wpływ na jej działalność gospodarczą, bowiem ośrodek od lat oferuje tani wypoczynek, najuboższym osobom i rodzinom z dziećmi, które nie mogą sobie pozwolić na nagłe podwyższenie kosztów wypoczynku z powodu wzrostu opłat za wywóz śmieci. Spółka nie widzi również możliwości ustawiania pod domkami wypoczynkowymi pojemników na segregowanie odpadów, bowiem turyści przyjeżdżają odpoczywać i miło spędzać czas w otoczeniu przyrody, a nie pół dnia segregować wytworzone odpady. Nadmierne koszty gospodarowania odpadami doprowadzą do podwyższenia cen w ośrodku, co spowoduje znaczne obniżenie zainteresowania klientów ofertą. Tego rodzaju postępowanie organów administracji publicznej zdecydowanie negatywnie służy rozwojowi turystyki i rekreacji w regionie. Końcowo wskazano, że dochodzące z mediów informacje o nienajlepszej sytuacji finansowej Związku zapewne mają bezpośredni związek z podwyższonymi opłatami. Jednakże opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi, zgodnie z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa, nie mają służyć finansowaniu działalności Związku, a jedynie pokrywać koszty ich gromadzenia. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Związek przytoczył treść stanowiących podstawę prawną Uchwały przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250) - dalej jako "u.c.p.g.". Wskazano, że w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w u.c.p.g. stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.), która stanowi, że organy w zakresie swojej właściwości podejmują działania wspierające ponowne użycie i przygotowanie do ponownego użycia odpadów, w szczególności poprzez stwarzanie zachęt ekonomicznych. Zdaniem Związku, stosowanie takich stawek jak w Uchwale jest właśnie realną zachętą ekonomiczną do segregacji śmieci. Ponadto, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm.), organ jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze dla działalności negatywnie oddziałującej na środowisko. Zdaniem Związku, w Uchwale uwzględniono wymogi ustawowe, proponując obniżenie stawki opłaty, jeśli odpady faktycznie zbierane są w sposób selektywny. Zastosowanie niższych stawek ma stanowić istotną zachętę do selektywnego gromadzenia odpadów. Wskazano, że u.c.p.g. nakłada na gminy obowiązek osiągnięcia do 31 grudnia 2020 r. odpowiednich poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia m.in. następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. Zastosowanie niższych stawek umożliwi realizację tego celu. Główną zaletą tej metody jest jej prostota oraz spełnienie zasady "zanieczyszczający płaci". Podniesiono, że analizując funkcjonowanie systemu gospodarowania odpadami w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2015 r. stwierdzono trudność z ustaleniem rzeczywistej ilości odpadów pochodzących od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych. Stwierdzono, że masa odpadów komunalnych, jakie będą wymagały odebrania i zagospodarowania, ma ogólną tendencję rosnącą, co wpłynie na zwiększenie kosztów całego systemu. Pokrywanie kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z innych źródeł jest wobec wymogów ustawowych niedozwolone i dodatkowo nieracjonalne. Organ administracji podał, że stawki opłat obliczono przy następujących założeniach: stały koszt przewozu tony odpadów pochodzenia komunalnego, stały koszt utylizacji tony odpadów komunalnych (inny dla odpadów komunalnych zmieszanych, inny dla odpadów biodegradowalnych, inny dla odpadów surowcowych), pokrycie kosztów funkcjonowania systemu (kosztów administracyjnych, edukacyjnych i tworzenia PSZOK) stałe w przeliczeniu na tonę odpadów. Określona została średnia gęstość odpadów znajdujących się w pojemnikach, dzięki czemu można było dokonać przeliczenia ton na litry i wyliczyć stawkę za pojemnik w oparciu o rzeczywiste, a nie postulowane koszty systemu. Koszt wywozu odpadów w przypadku ich oddawania w sposób zmieszany został określony tak, aby promować selektywną zbiórkę odpadów. Tym samym, wskazany w wezwaniu zarzut dotyczący braku przedstawienia zgodnej z prawem podstawy kalkulacji wprowadzanych zmian uznano za pozbawiony jakiejkolwiek podstawy faktycznej, tym bardziej, że przedstawiony sposób kalkulacji wprowadzanych opłat za pojemnik został wskazany w uzasadnieniu do kwestionowanej uchwały, również powszechnie dostępnej na stronie internetowej Związku. Podsumowując wskazano, że Uchwała w żadnym stopniu nie dokonuje zróżnicowania przedsiębiorców w zakresie ponoszenia przez nich opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Są oni traktowani w sposób równy, bowiem stawki opłat za pojemnik odpadów są dla każdego przedsiębiorcy objętego właściwością Uchwały takie same oraz wysokość opłaty dla każdego z nich jest zależna od ilości zadeklarowanych pojemników oraz od sposobu gromadzenia odpadów, tj. czy są one gromadzone w sposób selektywny oraz nieselektywny. Tym samym, zapisy Uchwały są w pełnym zakresie zgodne z art. 6 ust. 1 u.s.d.g., gdyż podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Wskazano, że każdy z przedsiębiorców ma możliwość dokonania wyboru, czy zadeklaruje ilość pojemników z odpadami gromadzonymi w sposób selektywny, czy też nie. To od podmiotu gromadzącego odpady zależy, czy zdecyduje się na tańsze - ekologiczne rozwiązanie, czy też pozostanie przy rozwiązaniu mniej ekologicznym, ale droższym. Zdaniem organu, z treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa wynika, że Spółka nie ma nawet zamiaru poczynić jakichkolwiek starań, aby współdziałać z organem administracji publicznej w realizowaniu jego ustawowych zadań w zakresie promowania ekologicznego podejścia do gromadzenia odpadów. W takiej sytuacji trudno znaleźć powód, dla którego to organ administracji miałby ponosić konsekwencje za zgodne z prawem dostosowywanie swoich uregulowań normatywnych do jak najlepszej realizacji jego zadań ustawowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka zaskarżyła Uchwałę w części, tj. w zakresie jej § 3 w części, w jakiej dokonano modyfikacji stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku braku ich selektywnej zbiórki i zarzucono organowi administracji naruszenie art. 6k w zw. z art. 6r u.c.p.g. poprzez wadliwe skalkulowanie i ustalenie znacznie zawyżonej stawki opłaty za nieselektywną zbiórkę odpadów. W związku z tym wniesiono o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonym zakresie i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw. W uzasadnieniu skargi podtrzymano argumentację zaprezentowaną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo zarzucono, że Związek nie przedłożył kalkulacji tak znacznie podwyższonej stawki opłaty. Podkreślono, że zgodnie z obowiązującymi przepisami tylko faktyczne koszty ponoszone przez jednostkę samorządu terytorialnego mogą stanowić podstawę do ustalenia wysokości opłaty, czego w Uchwale nie uwzględniono. Ponadto przepisy zakazują wykorzystywania środków z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Zdaniem skarżącej, nie można wykluczyć, że przewidziany w Uchwale sposób ustalania opłaty prowadzi nie tylko do pokrycia poniesionych przez Związek kosztów, lecz także do uzyskania dodatkowych dochodów. Skarżąca podała, że nie kwestionuje konieczności modyfikacji opłat za gospodarowanie odpadami w zależności od sposobu ich gromadzenia, przy założeniu ich racjonalnej kalkulacji, jednakże będąc właścicielem nieruchomości o charakterze niemieszkalnym położonej w [...], na której wytwarzane są odpady, otrzymała w czerwcu 2016 r. zawiadomienie o zmianie wysokości opłaty, tj. o jej podwyższeniu o 46% w stosunku do dotychczas obowiązującej stawki. Taki wzrost, jakkolwiek istotny, jest zdecydowanie bardziej akceptowalny, natomiast wzrost uchwalony przez Związek stanowiący krotność uprzedniej opłaty jest pozbawiony zasadności. Spółka nie zgodziła się z twierdzeniem organu, jakoby nie chciała współpracować z jednostką samorządu terytorialnego w zakresie promowania ekologicznego podejścia do gromadzenia odpadów. Wskazano, że skarżąca aktywnie wspiera inicjatywy związane z ochroną środowiska. Podniesiono, że system sortowania odpadów generowanych przez ośrodek wczasowy może być wprowadzony jedynie częściowo i to za odpowiednim wyprzedzeniem czasowym. Trudno bowiem założyć, że goście ośrodka będą w trakcie swych wakacji sortować odpady, natomiast wprowadzenie selektywnej zbiórki w zakresie chociażby części organizacyjno-administracyjnej ośrodka wymaga odpowiednich zabiegów szkoleniowych. Związek w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Przystępując do oceny legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. określa podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". Badając tę niezbędną dla dopuszczalności skargi (a także swojej kognicji) przesłankę, Sąd uznał jako nie budzący wątpliwości fakt, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy wymaga nadto swego wyprzedzenia sui generis środkiem odwoławczym określonym przez ustawodawcę jako "wezwanie do usunięcia naruszania prawa". Dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa uprawniony podmiot może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Także i ta przesłanka została w sprawie spełniona. Skargę wniesiono w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. A zatem, wymogi formalne do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały spełnione. W następstwie pozytywnego ustalenia w powyższym zakresie można było przystąpić do zbadania legitymacji prawnej strony skarżącej. Jest to swoistego rodzaju kwalifikowana legitymacja prawna, wyraźnie określona we wskazanym przepisie u.s.g. i nie mają do niej zastosowania ani przepisy art. 28 i art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), ani też art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) - dalej jako "P.p.s.a.". Przepis art. 50 § 1 P.p.s.a ma bowiem charakter lex generalia i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, s. 124). Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1749/07, LEX nr 470930; A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Wolters Kluwer, 2016). Skarżący musi zatem wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą (zarządzeniem) a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Taki związek zaś musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego - uprawnień. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie związek taki zachodzi. Zaskarżona uchwała dotyczy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stawek tej opłaty oraz stawek opłaty za pojemnik w gminie, w granicach której znajduje się nieruchomość wskazywana przez skarżącą jako miejsce prowadzenia przez nią działalności gospodarczej. Powyższa konstatacja pozwalała Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku przejść do zbadania legalności zaskarżonego aktu. W dniu 10 maja 2016 r. Zgromadzenie Związku Gmin [...] podjęło uchwałę Nr XIII/75/2016 w sprawie zmiany uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Wojewoda [...] stwierdził zgodność uchwały z obowiązującym prawem, została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2016 r. pod pozycją 2044 i stanowi obowiązujące prawo miejscowe. Spółka zaskarżyła powyższą uchwałę zarzucając niezgodność jej zapisów z przepisami art. 6k w zw. z art. 6r u.c.p.g. Skarżąca zakwestionowała § 3 uchwały w zakresie, w jakim wadliwie skalkulowano i ustalono znacznie zawyżoną stawkę opłaty za nieselektywną zbiórkę odpadów. W związku z takim sformułowaniem zarzutów w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 6k ust. 1 i 2 u.c.p.g. rada gminy, w drodze uchwały: 1) dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy; 2) ustali stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi rada gminy bierze pod uwagę: 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d; 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. W ustępie 3 ww. artykułu ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia wyższych stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne nie są w sposób selektywny zbierane i odbierane, jednakże nie mogą one być wyższe niż maksymalne stawki opłat, które wynoszą odpowiednio dwukrotną wysokość maksymalnej stawki opłaty określonej w ust. 2a za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny. Z kolei z unormowań zawartych w art. 6r u.c.p.g. wynika, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy (ust. 1). Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty: odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; obsługi administracyjnej tego systemu; edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi (ust. 2). Z powyższego wynika, że na opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi składają się nie tylko koszty odbierania, transportu, zbierania, wywozów odpadów, ale także koszty funkcjonowania całego systemu obejmujące dodatkowo koszty odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, także koszty tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, obsługi administracyjnej tego systemu, stąd nie mogą być one odnoszone do cen rynkowych, jakie dotychczas obowiązywały na terenie gminy czy też obowiązujących w innych miejscowościach. W przywołanym przez stronę skarżącą wyroku z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Bk 127/13 (LEX nr 1404795) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał swoiste kryteria oceny prawidłowości skalkulowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami podnosząc, że rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie tych stawek jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że Związek prawidłowo skalkulował wysokość opłat za gospodarowanie odpadami uwzględniając wszystkie powyższe czynniki. Za gołosłowne i nie poparte żadnym dowodem uznać przy tym należy przypuszczenie skarżącej, że przewidziany w Uchwale sposób ustalania opłaty prowadzi nie tylko do pokrycia poniesionych przez Związek kosztów, lecz także do uzyskania dodatkowych dochodów. W tym miejscu należy wskazać, że w dniu 13 lutego 2017 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe organu z załącznikami w postaci protokołu z posiedzenia XIII Zgromadzenia Związku Gmin [...], kalkulacji stawki opłat za gospodarowanie odpadami oraz projektów uchwał wraz z uzasadnieniami przedstawiających proces przygotowania projektu zaskarżonej uchwały. Z dokumentów tych wynika, że podstawowymi celami podjęcia Uchwały było pokrycie rzeczywistych kosztów transportu i utylizacji odpadów oraz poprawa selektywnej zbiórki na terenie Związku poprzez zastosowanie zachęty ekonomicznej (poprzez zróżnicowanie stawek - znacząco wyższych w przypadku braku selektywnej zbiórki, wyższych dla zbiórki odpadów zmieszanych i resztkowych oraz odpowiednio niższych dla odpadów biodegradowalnych i surowcowych). Przed podjęciem Uchwały przeprowadzono badania, z których wynikało, że dotychczas obowiązujące stawki za odbiór i utylizację odpadów z pojemników nieruchomości niezamieszkałych były niedoszacowane i nie pokrywały kosztów transportu i utylizacji odpadów. Stawki te zawierały swoistą "zniżkę" (cena jednostkowa litra malała wraz ze wzrostem ilości oddawanych odpadów), co skutkowało niższą ceną za odbiór odpadów z nieruchomości, na których wytwarzane były większe ilości odpadów. Łączna wysokość opłaty za prowadzoną na nieruchomości zbiórkę selektywną była wyższa niż cena prowadzonej zbiórki zmieszanej, co - jak słusznie zauważył organ administracji - nie jest rozwiązaniem proekologicznym, zachęcającym do segregowania odpadów, jak również niezapewniającym w dłuższej perspektywie zapewnienia uzyskiwania odpowiednich poziomów odzysku i recyklingu. Z przedłożonych przez organ dokumentów wynika również, że przed podjęciem Uchwały dokonano badań gęstości nasypowej poszczególnych frakcji odpadów oraz ustalono średnioważoną cenę za transport 1 tony odpadów w Związku. Analizując te wielkości posłużono się m.in. danymi z cennika Zakładu Utylizacji Odpadów Komunalnych "[...]", tj. podmiotu zajmującego się odbiorem odpadów z terenu Związku i ich utylizacją. Na podstawie wszystkich danych dokonano wyliczenia kosztów transportu, utylizacji oraz kosztów administracyjnych w przeliczeniu złotych na litr. W wyniku obliczeń wyznaczono koszt poszczególnych pojemników jako wielokrotność kosztu 1 litra pojemnika na odpady. Z powyższego wynika, że oszacowane koszty całego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi uwzględniają m.in. liczbę mieszkańców Związku, ilość wytwarzanych odpadów na jego terenie, koszty ich odbioru i transportu, zagospodarowania (zarówno odpadami zmieszanymi - niesegregowanymi, jak i zbieranymi selektywnie), koszty funkcjonowania punktów selektywnego zbierania odpadów (koszty zbierania i odzysku, transportu, amortyzacji, obsługi, utrzymania, administracji systemu), na podstawie których wyliczono odpowiednie stawki. Tym samym, koszty te oszacowano z uwzględnieniem zapisów art. 6k i art. 6r u.c.p.g. Zdaniem Sądu, przedłożone przez Związek dokumenty wypełniają wymóg uzasadnienia projektu aktu prawa miejscowego wynikającego z § 143 w zw. z § 131 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Z przedłożonych dokumentów wynika, że kwestia konieczności wprowadzenia zmian w zakresie gospodarki odpadami, a następnie samej wysokości przyjętych stawek, była przedmiotem szerokiej debaty i szczegółowych analiz. Powyższe pozwala uznać, że ustalając wysokość opłaty dokonano rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie Związku. Końcowo należy wskazać, że zgodnie z art. 11b u.s.g. działalność organów gminy jest jawna, zaś ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw (ust. 1). Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (ust. 2). Jawna jest również gospodarka finansowa gminy (art. 61 ust. 1 u.s.g.). Z unormowań u.s.g. wynika ponadto, że do zgromadzenia związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy (art. 69 ust. 3), zaś do gospodarki finansowej tego związku stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce finansowej gmin (art. 73a ust. 1). Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że strona skarżąca nie miała utrudnionego dostępu do dokumentów, na podstawie których wyliczono wysokość nowych stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, mogła również uczestniczyć w posiedzeniach zgromadzenia Związku, na którym omawiano te kwestie. Ogólna zasada jawności działania jednostek samorządowych (przejawiająca się również w obowiązku publikacji przez organ określonych informacji w Biuletynie Informacji Publicznej) zapewniała stronie w dostateczny sposób dostęp do danych stanowiących podstawę wprowadzonych zmian. Osobno wskazać trzeba na możliwość pozyskania przez skarżącą informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764). Tym samym, sformułowany w skardze zarzut dotyczący nieprzedłożenia przez Związek kalkulacji tak znacznie podwyższonej stawki tej opłaty uznać należało za niezasadny. Mając na uwadze wszystkie wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.[pic]