II GSK 2945/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 1499/16 w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację urządzenia w pasie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz [A] Sp. z o.o. w K. 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 2 marca 2017 r. po rozpoznaniu skargi [A] sp. z o.o. w Krakowie (dalej skarżąca, skarżąca kasacyjnie, spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej SKO) z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym podświetlonego krzyża aptecznego poprzecznego na elewacji budynku - oddalił skargę. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. (nr [...]) wydaną z upoważnienia Prezydenta Wrocławia przez Głównego Specjalistę ds. dokumentacji i uzgodnień w Zarządzie Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu odmówiono skarżącej zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym ul. [...] oraz ul. [...] we Wrocławiu podświetlanych krzyży aptecznych poprzecznych na elewacji budynku przy ul. [...]. SKO po rozpoznaniu odwołania spółki decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, zwracając przy tym uwagę na jej uznaniowy charakter. W jego ocenie, organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe i ustalił stan faktyczny z pełnym poszanowaniem zasad procesowych. SKO przywołało definicję pasa drogowego zawartą w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm., zwanej dalej u.d.p.) oraz wskazało, że zgodnie z art. 39 pkt 5 lit. a u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się umieszczania reklam imitujących znaki i sygnały drogowe oraz urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dalej organ odwoławczy podkreślił, że jak wynika z akt sprawy, projektowana reklama w formie podświetlonych semaforów, zostanie umieszczona w pasie drogowym w sąsiedztwie sygnalizacji świetlnej. W analizowanym miejscu sygnalizacją świetlną objęte jest przejście dla pieszych na wysokości posesji przy ul. [...] oraz [...], dalej skrzyżowanie ul. [...] z [...] i [...]. Skrzyżowanie ul. [...] z ul. [...] nie jest osygnalizowane. Powoduje to, że kierujący pojazdem musi zwrócić uwagę zarówno na sygnalizatory, jak i innych uczestników ruchu. Reklama w formie świecącego krzyża mogłaby rozpraszać i mylić kierowców jadących ul. [...] w kierunku placu [...]. Oznacza to, że w realiach faktycznych rozpoznawanej sprawy – zdaniem organu odwoławczego - w sposób bezwzględny powinien zostać przestrzegany zakaz umieszczania reklam imitujących znaki i sygnały drogowe oraz urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Na taki kierunek rozstrzygnięcia – w ocenie SKO – ma również wpływ brzmienie art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz.128 ze zm., dalej Prawo o ruchu drogowym), według którego zabrania się m.in. umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu. Zasady logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego pozwalają uznać, że przy niesprzyjających warunkach atmosferycznych (zmrok, opady) jaskrawy zielony znak krzyża może wprowadzać w błąd kierowców odczytujących kolor sygnalizacji wjeżdżających na skrzyżowanie. Takie stwierdzenie jest zasadne, nawet przy przyjęciu podnoszonej w odwołaniu okoliczności, że miejsce montażu lokalizacji krzyży znajduje się w odległości ok. 100 metrów w linii prostej od sygnalizacji świetlnej. Wskazano, że potwierdza to również powołana w motywach kwestionowanej decyzji wewnętrzna opinia Zastępcy Dyrektora Wydziału Inżynierii Miejskiej Urzędu Miejskiego Wrocławia z dnia [...] marca 2016 r. ([...]). Organ podkreślił przy tym, że w świetle oczywistego stanu faktycznego sprawy, niepotrzebne byłoby sporządzenie opinii biegłego. Odnosząc się do zarzutów związanych z poprawnością formalną postępowania, organ odwoławczy wskazał, że zasadnicze kryterium możliwości uchylenia decyzji - ze względu na stwierdzone uchybienia procesowe wyznacza przepis art. 136 kpa. Organ wskazał, że co prawda odwołująca się strona istotnie została pozbawiona możliwości odniesienia się do treści powoływanej wcześniej wewnętrznej negatywnej opinii Zastępcy Dyrektora Wydziału Inżynierii Miejskiej, niemniej polemika z jej ustaleniami znalazła się w rozpatrywanym odwołaniu. Strona w ramach postępowania przed organem drugiej instancji nie przedłożyła natomiast żadnych nowych środków dowodowych, które w innym świetle przedstawiałyby stan faktyczny sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – tj. art. 39 ust. 1 pkt 5a u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie oraz art. 45 ust. 1 pkt 7 Prawo o ruchu drogowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie; - naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a to art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa – w szczególności poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz istotne braki uzasadnienia decyzji co do jej uzasadnienia faktycznego a także naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez nierozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, nie zbadanie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 2 marca 2017 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej p.p.s.a.), skargę oddalił. W uzasadnieniu wskazał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Stwierdził, iż podświetlony krzyż apteczny będący nośnikiem reklamowym, o którego instalację wnioskowała spółka, jest niewątpliwie urządzeniem, którego dotyczy generalny zakaz przewidziany w art. 39 ust. 1 u.d.p. Prawną podstawę umieszczenia w pasie drogowym niezwiązanego z drogą i jej zadaniami obiektu jakim jest nośnik reklamowy stanowi art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Zaznaczył, że zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej (...). Przepis ten uzależnia zatem możliwość wydania zezwolenia na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym od "szczególnie uzasadnionego przypadku“. Termin ten bliżej nieokreślony przez ustawodawcę, na tle poszczególnych unormowań ustawy o drogach publicznych, pozwala przyjąć, że jest to poddana ocenie właściwego dla danej drogi zarządcy okoliczność, uzasadniająca przekonanie organu, że ewentualna zgoda na lokalizację niedozwolonego co do zasady obiektu nie zagrozi drodze i bezpieczeństwu ruchu drogowego na niej odbywającego się (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt II GSK 215/08). W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie organ słusznie uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, że istniejące w danym miejscu pasa drogowego warunki uzasadniały odstąpienie od zakazu o jakim mowa w art. 39 ust. 1 u.d.p. Organ jednoznacznie wyjaśnił jakie są motywy odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz wykazał, iż w rozpatrywanej sprawie nie było możliwości uwzględnienia interesu strony postępowania, gdyż kłóci się on z interesem publicznym oraz obowiązkami zarządcy drogi w zakresie zapewnienia ochrony drogi. Przyjęte przez organ stanowisko nie budzi jego wątpliwości. Wskazując na miejsce gdzie ma być umieszczona reklama w formie podświetlanego krzyża, zgodził się z organem, że reklama w takiej formie mogłaby rozpraszać i mylić kierowców jadących ul. [...] w kierunku [...], a tym samym reklama ta może stwarzać zagrożenie dekoncentracji kierowców, a w konsekwencji powodować zagrożenie w ruchu drogowym. Słusznie przy tym organ na wzmocnienie swojego stanowiska powołał art. 45 ust. 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym. W ocenie Sądu I instancji świecący krzyż znajdujący się w pobliżu sygnalizacji świetlnej mógłby wprowadzać w błąd kierowców, zwłaszcza przy niedogodnych warunkach atmosferycznych, stwarzając wrażenie sygnalizatora świetlnego. Tym samym organy prawidłowo zakwalifikowały przedmiotowe urządzenie jako reklamę, o której mowa w art. 39 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.p., a także jako urządzenie, które mogłoby oślepiać kierowców lub wprowadzać ich w błąd (art. 45 ust. 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym). Dlatego uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.p. i art. 45 ust. 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym. Podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2012 r. (sygn. akt II GSK 1547/11), zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, iż usytuowanie urządzenia pozakomunikacyjnego w pasie drogowym może zagrażać np. bezpieczeństwu ruchu drogowego, organ zobowiązany do zapewnienia warunków dla bezpiecznego ruchu drogowego odmówi wydania zezwolenia. W orzeczeniu tym NSA stwierdził również, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek“ pozwalający na wydanie zezwolenia. Natomiast obowiązkiem organów orzekających jest ustalenie zaistnienia tejże przesłanki i jej ocena, przy czym w świetle systemowych założeń analizowanych przepisów, zarządca drogi będzie zobowiązany do oceny, czy zajęcie pasa drogowego na lokalizację niedozwolonego co do zasady urządzenia jest dopuszczalne, tzn. czy nie będzie naruszać zadań organu zarządzającego drogą m.in. obowiązku zapewnienia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Końcowo Sąd I instancji uznał, że nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 kpa, wskazał, iż zarzut ten może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1994/14), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W tym stanie rzeczy stwierdził, że skoro zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, skarga podlegała oddaleniu. Wnosząc skargę kasacyjną od powyższego wyroku spółka zaskarżyła go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie: 1) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 39 ust. 1 pkt 5a, art. 42a i art. 43 ust. 1 u.d.p. oraz art. 45 ust. 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy decyzja będąca przedmiotem skargi utrzymywała w mocy orzeczenie wydane w warunkach błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania wyżej wymienionych norm prawa materialnego, 2) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy decyzja będąca przedmiotem skargi wydana została w warunkach niezebrania w sposób rzetelny i wyczerpujący materiału dowodowego dotyczącego rozstrzyganej sprawy i niewyjaśnienia wszystkich wątpliwości związanych ze sprawą, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosząc powyższe zarzuty spółka wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (zgodnie z zapisem skargi kasacyjnej), 2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Nadto, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. SKO nie skorzystało z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach kasacyjnych dotyczących naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach wymienionych w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Spółka wnosząc skargę kasacyjną oparła swoje zarzuty na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w treści art. 174 p.p.s.a. W związku z tym rozważania należy rozpocząć od zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie Sądu tylko w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego. Jednakże przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi kasacyjnej usystematyzowania wymaga procedura związana z uzyskaniem zezwolenia na zlokalizowanie urządzeń i obiektów reklamowych w pasie drogowym, albowiem w rozpoznawanej sprawie spór dotyczy obiektów w postaci dwóch podświetlonych krzyży aptecznych, które skarżąca kasacyjnie chciała umieścić w pasie drogowym ulicy [...] oraz ulicy [...] we Wrocławiu na elewacji budynku przy ulicy [...]. Przez "pas drogowy“ należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Problematyka związana z ochroną pasa drogowego jest objęta uregulowaniami prawnymi zawartymi w rozdziale 4 ustawy o drogach publicznych. Przepisy ustawy o drogach publicznych przewidują generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Do tych zakazanych czynności należy m.in. lokalizacja obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1a u.d.p.). W ustawie o drogach publicznych dopuszczono jednocześnie możliwość uchylania zakazów co do niektórych czynności wymienionych w art. 39 ust. 1. Przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Zakres tych czynności, które mogą być wyjątkowo podejmowane za zezwoleniem określa art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w formie decyzji administracyjnej. Powyższy wymóg odnosi się także do umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Przepis art. 40 ust. 1 i 2 stanowi więc rozwinięcie regulacji zawartej w art. 39 ust. 3 u.d.p. Z tych względów należy przyjąć, że podstawą prawną decyzji administracyjnej zarówno zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na potrzeby obiektu reklamowego, jak i decyzji odmawiającej zajęcia pasa na te cele, jest art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Z treści art. 39 ust. 3 u.d.p. wynika, że zezwolenie na lokalizowanie w pasie drogowym określonych obiektów lub urządzeń (które ustawodawca określa w art. 40 również jako: "zajęcie pasa drogowego“ lub "umieszczanie w pasie drogowym“) jest dopuszczalne w "szczególnie uzasadnionych przypadkach“. Termin ten nie został bliżej przez ustawodawcę określony, co pozwala przyjąć, że ocena okoliczności uzasadniającej "umieszczenia“ czy "lokalizacji“ należy do właściwego organu administracji publicznej (zarządcy drogi). Decyzja administracyjna wydawana w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p. ma charakter uznaniowy. Wyraźnie należy jednak podkreślić, iż nie oznacza to, że decyzja taka może być dowolna. Podjęcie przez właściwy organ takiej decyzji musi poprzedzać głęboka analiza przywoływanych przez wnioskującego o zajęcie pasa drogowego okoliczności i ocena, czy mogą one kwalifikować konkretny przypadek jako ten szczególny uzasadniający odstępstwo od zakazu sytuowania jakichkolwiek innych poza związanych z drogą i jej obsługą obiektów i urządzeń. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji oddalając skargę w pełni zaakceptował ustalenia poczynienie przez organy, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie spełniają wyżej wskazanych wymogów. Należy podkreślić, iż organ I jak i II instancji w uzasadnieniu swoich decyzji powołują się na opinię pomocniczą Wydziału Inżynierii Miejskiej Działu Zarządzania Ruchem z dnia 29 marca 2016 r. (znak [...]), w której poza przytoczeniem treści art. 39 ust. 1 pkt 5 a u.d.p. oraz art. 45 ust. 1 pkt 7 Prawo o ruchu drogowym znajduje się lakoniczne stwierdzenie, iż "...zdaniem tutejszego Wydziału reklama w formie podświetlanego semafora umieszczona w rejonie osygnalizowanego skrzyżowania, rozpraszając uwagę uczestników ruchu drogowego znacząco wpłynie na pogorszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego“. Dalej w opinii tej podkreślono, że "...apteka jest punktem handlowym, takim jak sklep spożywczy, drogeria, księgarnia itp. i oznakowanie jej jako punkt pierwszej pomocy takich jak szpital przy stacji pogotowia ratunkowego nie znajduje uzasadnienia. Biorąc pod uwagę powyższe Wydział Inżynierii Miejskiej z punktu widzenia zarządzania ruchem na drogach publicznych Wrocławia opiniuje przedłożoną lokalizację krzyża negatywnie“. Niewiele więcej do sprawy wnosi opinia Działu Planowania Przestrzennego Wydział Uzgodnień i Planowania Przestrzennego z dnia 1 kwietnia 2016 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby prawidłowo rozpoznać wniosek skarżącej o zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym ul. [...] oraz ul. [...] we Wrocławiu podświetlanych krzyży aptecznych poprzecznych na elewacji budynku przy ul. [...], organy winny ustalić i zebrać materiał dowodowy odnoszący się do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) koniecznych do zastosowania przepisu art. 39 ust. 3 u.d.p., w tym również odnoszący się szczegółowo do argumentów wskazanych przez skarżącą kasacyjnie. W rozpoznawanej sprawie brak jest takich kompletnych ustaleń. W odwołaniu z dnia 5 maja 2016 r. skarżąca kasacyjnie przedstawiła swoją ocenę lokalizacji spornych krzyży aptecznych, zaznaczjąc, iż wskazane we wniosku miejsce montażu krzyża znajduje się kilkadziesiąt metrów (około 40) od przejścia dla pieszych (ul. [...]). Zwrócił także uwagę, że krzyże apteczne mają być montowane na wysokości około 2,5 m nad chodnikiem bezpośrednio przy elewacji budynków, czyli w zupełnie innej płaszczyźnie i osi niż sygnalizacja świetlna skrzyżowania, która umieszczona jest bezpośrednio nad jezdnią na wysokości kilku metrów. Ponadto wskazał, iż w miejscu lokalizacji podświetlanego krzyża aptecznego chodnik ma szerokość około 4 m, dodatkowo oddziela go od jezdni pas zieleni. Wskazując na lokalizację krzyża aptecznego w ciągu ulicy [...] zasugerowała, że możliwy jest jego montaż w głąb ulicy [...], co spowoduje odsunięcie go od przejścia dla pieszych i znaków drogowych o dalsze 7 m. Organ odwoławczy nie poddał tej argumentacji szerszej analizie, w zasadzie powielając argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Nie odniósł się także do kwestii zasadności odmowy lokalizacji w pasie drogowym ul. [...] podświetlanego krzyża aptecznego na elewacji budynku przy ulicy [...], co umknęło Sądowi I instancji. Zauważyć należy, że w świetle przepisu art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej, stojąc na straży praworządności oraz dążąc do załatwienia sprawy zgodnie z prawdą obiektywną, mają obowiązek uwzględniać z urzędu interes społeczny i słuszny interes obywatela. Wydając decyzję organy nie mogą mechanicznie i schematycznie pojmować zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to że w każdym przypadku działające organy mają obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnego podmiotu. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93, OSNC 1994, Nr 9, poz. 181). W toku postępowania administracyjnego organy winny podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrać wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji aby decyzja nie wykraczała poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosiła cech dowolności. Przyjąć należy, że zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia, iż wydając przedmiotowe decyzje organy dopuściły się obrazy przepisów postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Naruszenie to polegało na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, w tym brak należytego ustosunkowania się do argumentów podniesionych przez skarżącą kasacyjnie. Z uwagi na wskazane uchybienia przepisów postępowania administracyjnego przedwczesna jest ocena zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego albowiem kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. W sytuacji stwierdzenia w niniejszej sprawie, że wyrokiem Sądu I instancji zaakceptowano naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny z przedstawionych powodów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę uchylił decyzje I i II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Należy przy tym zauważyć, że decyzję w oparciu o przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. wydaje właściwy zarządca drogi, w tym przypadku Prezydent Wrocławia, albowiem zgodnie z art. 19 ust. 5 u.d.p. w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. W ponownym postępowaniu organy zobowiązane będą do zgromadzenia i zbadania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także mając na względzie powyższe wywody, ponownie rozpatrzyć wniosek strony, przedstawiając w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia szczegółowe merytoryczne stanowisko odnoszące się do wszystkich argumentów i zarzutów podniesionych przez skarżącą w toku dotychczasowego postępowania. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 t.j.). Na wysokość tych kosztów składają się: wpis od skargi w kwocie 200 zł, wpis od skargi kasacyjnej 100 zł, 100 zł za sporządzenie uzasadnienia. Nadto tytułem wynagrodzenia pełnomocnika za obie instancje zasądzono 720 zł.