II OSK 1643/15

Dnia 2 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 825/14 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 2 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie ze skargi R. S. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej również jako "Wojewoda") z [...] października 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z [...] maja 2014 r. Starosta Wejherowski udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie zbiornika ziemnego, budowie zbiornika wód opadowych, budowie drogi z wjazdem i zjazdem, budowie zaplecza socjalno-gospodarczego z toaletą i magazynem, budowie mobilnej instalacji do oczyszczania cieczy pozabiegowej z hydraulicznego szczelinowania odwiertów poszukiwawczych gazu zwięzłego składającej się z modułu Actiflo, zbiorników buforowych, pomp i filtrów wolnostojących, wyparki, agregatu prądotwórczego ze zbiornikiem paliwa na działkach nr [...] i [...] w S., gmina L.. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożył R. S. Decyzją z [...] października 2014 r. Wojewoda Pomorski umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że R. S. w odwołaniu nie wykazał, aby zostały naruszone jakiekolwiek przepisy prawa materialnego uzasadniające jego legitymację procesową. W toku postępowania administracyjnego skarżący nie wskazywał także na jakiekolwiek okoliczności związane z konkretnymi przepisami prawa pozwalające stwierdzić, że na skutek przedmiotowej budowy zostanie naruszony jego interes prawny. Wojewoda analizując przedmiotową inwestycję pod względem obszaru oddziaływania wynikającego z jej specyfiki oraz usytuowania względem sąsiednich nieruchomości stwierdził, że projektowane zagospodarowanie działek nr [...] i [...] nie ogranicza zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, w tym należącej do odwołującego działki [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy raportu ochrony środowiska wynika również, że zainstalowana na terenie inwestycji mobilna instalacja oczyszczania wód technologicznych nie będzie źródłem emisji hałasu o natężeniu przekraczającym dopuszczalne normy w środowisku, w porze dziennej jak i nocnej. Również oczyszczane wody pozabiegowe nie będą stanowiły źródła emitującego zapachy, które będą miały wpływ na pogorszenie się warunków areo-sanitarnych na działkach sąsiednich. Wojewoda Pomorski dokonując w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym badania statusu strony ustalił, że działka skarżącego nie leży w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, co skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego. Skargę na powyższą decyzję wniósł R. S. domagając się jej uchylenia w całości jako niezgodnej z prawem. Podkreślił, że jest właścicielem działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji i został przez organ prowadzący postępowanie w I instancji uznany za stronę postępowania. W ramach postępowania pierwszoinstancyjnego udostępniono mu całość akt sprawy, w tym zapoznał się z technologią prac inwestora i danymi osobowymi stron. Skarżący zarzucił, że Wojewoda zbagatelizował fakt podany w odwołaniu, iż Starosta Wejherowski przyjął inną treść decyzji środowiskowej Wójta Gminy Łęczyce – bezpośrednio przed wydaniem pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego nie może być tak, że strony postępowania zapoznają się z decyzją środowiskową o innej treści niż ta, która jest podstawą do udzielenia pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej z uchybieniem terminu. Z ostrożności procesowej wniósł również o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż skarga została wniesiona w terminie i zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.), który przewiduje możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy umorzenia postępowania odwoławczego, a przesłanek bezprzedmiotowości tego postępowania upatrywać należy na gruncie art. 105 k.p.a. i stanowią je: cofnięcie odwołania (art. 137 k.p.a.) oraz ustalenie w toku postępowania odwoławczego, że skarżący nie jest stroną (art. 127 § 1 k.p.a.). W przekonaniu Sądu, stanowisko organu odwoławczego odnośnie do nieuznania skarżącego za stronę postępowania jest nieprawidłowe, wobec czego zaskarżona decyzja została wydana w warunkach naruszenia przepisów postępowania - art. 138 § 1 pkt 3, art. 105 i art. 127 § 1 k.p.a .- w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przyznanie skarżącemu statusu strony i rozpatrzenie odwołania musiałoby doprowadzić do wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 138 § 1 pkt 1, 2 lub § 2 k.p.a. W szczególności, w ocenie Sądu, nie można zgodzić się z twierdzeniem organu dotyczącego braku oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego. Już bowiem z charakterystyki przedsięwzięcia znajdującej się w aktach organu I instancji wynika, że w fazie eksploatacji występować będzie emisja zanieczyszczeń pyłowo-gazowych, inwestycja oraz wzmożony ruch kołowy będą stanowić źródło hałasu. Bez znaczenia, zdaniem Sądu, dla oceny przymiotu strony pozostaje okoliczność ewentualnego spełnienia przez projektowaną inwestycję wszelkich wymogów szczególnych wymaganych przepisami prawa, w tym art. 143 ustawy Prawo ochrony środowiska, który obwarowuje rygorami technologie stosowane w nowo uruchamianych lub zmienianych w sposób istotny instalacjach i urządzeniach. Okoliczność ta przemawiać może jedynie za tym, że projektowana inwestycja pozostanie zgodna z przepisami, ale nie uzasadnia przyjęcia, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Sąd uznał, że skoro nieruchomość skarżącego była przedmiotem badania oddziaływania planowanej inwestycji, to nie sposób przyjąć, że działka nr [...] nie pozostaje w jej obszarze oddziaływania. Nieruchomość ta pozostaje bowiem w obszarze oddziaływania inwestycji, z tym zastrzeżeniem, że to oddziaływanie mieści się w granicach norm dopuszczonych przez prawo. Dokonanie przez organ odwoławczy oceny wpływu inwestycji na nieruchomość sąsiednią w kontekście immisji inwestycji, było również w ocenie Sądu nieuprawnione, jeżeli zważy się, że do badania merytorycznego w tym zakresie powinno dojść nie na etapie badania przymiotu strony, a w trakcie postępowania, w którym przymiot tej stronie przysługuje. To czy planowana inwestycja wpłynie na sąsiednią nieruchomość jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu ta kwestia. Nie można więc z góry zakładać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną, albowiem planowane roboty budowlane nie naruszają przepisów odrębnych. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, skarżący ma prawo wypowiedzenia się co do planowanej inwestycji i sposobu jej realizacji, a więc wnieść również swoje zastrzeżenia bądź uwagi. Może tego jednakże dokonać, co oczywiste, tylko jako strona postępowania administracyjnego. Nawet, jeśli realizacja inwestycji potwierdza spełnienie norm technicznych i środowiskowych, a zarazem i respektowanie normy prawnej wyrażonej w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, dalej: "prawo budowlane"), to nie daje to żadnych podstaw do wyprowadzenia wniosku i uznania, że skarżący nie może być stroną przedmiotowego postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Pomorski, reprezentowany przez radcę prawnego. Wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 2 kwietnia 2015 r. zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, to jest art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego poprzez błędną interpretację i w konsekwencji błędne wskazania prawne ukierunkowujące dalsze postępowanie w sprawie, co jednocześnie wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.); II. przepisów postępowania, to jest: 1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego mimo, że zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w niniejszej sprawie było prawidłowe i adekwatne do stanu faktycznego sprawy; 2) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez samodzielne oceny Sądu, wykraczające poza jego funkcję kontrolną, poprzez wskazanie w wyroku na emisję zanieczyszczeń pyłowo-gazowych i źródła hałasu w fazie eksploatacji (tzn. okoliczność przyjęta poza zarzutami skargi) i rzutujących na ocenę, iż skarżący jest stroną postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę, mimo, iż skarżący twierdził jedynie, że przysługuje mu status strony, z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo z działką inwestora i nie kwestionował wyników badań, które Sąd I instancji powołuje jako okoliczność uzasadniającą uznanie skarżącego za stronę, co winno skutkować stwierdzeniem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący w I instancji R. S. wniósł o jej odrzucenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, poprzez błędną interpretację i w konsekwencji błędne wskazania prawne ukierunkowujące dalsze postępowanie w sprawie, stwierdzić należy, że wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni powyższych przepisów prawa materialnego i zasadnie uznał, że skoro nieruchomość R. S. była przedmiotem badania oddziaływania planowanej inwestycji, to nie sposób przyjąć, że należąca do niego działka nie pozostaje w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Z powyższego wynika bowiem, że nieruchomość ta pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji i to niezależnie od tego, czy to oddziaływanie mieści się w granicach norm dopuszczonych przez prawo. Dokonanie przez organ odwoławczy oceny wpływu inwestycji na nieruchomość sąsiednią w kontekście immisji inwestycji słusznie Sąd I instancji uznał za nieuprawnione, ponieważ do badania merytorycznego w tym zakresie powinno dojść nie na etapie badania przymiotu strony, a w trakcie postępowania, w którym przymiot tej stronie przysługuje. Dokonując takiej oceny organ odwoławczy w istocie przyznał, że planowana inwestycja oddziałuje na nieruchomość skarżącego w I instancji, skoro ocena ta sprowadzała się nie do tego, czy oddziaływanie to w ogóle ma miejsce, lecz do tego czy mieści się ono w granicach norm dopuszczonych przez prawo. W realiach rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że chociaż co do zasady ocena prawidłowości zastosowania konkretnych przepisów prawa materialnego uzależniona jest od oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania poprzedzającego ich zastosowanie, to zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w skardze kasacyjnej mogłyby być uprawnione jedynie w sytuacji, gdyby Sąd I instancji wadliwie uznał, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Do naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego mogłoby dojść tylko wówczas, gdyby zastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w niniejszej sprawie było prawidłowe i adekwatne do stanu faktycznego sprawy. Skoro jednak organ II instancji z naruszeniem art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego uznał, że zachodzą przesłanki z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie naruszył wyżej wymienionych przepisów postępowania. Z podobnych względów nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 1 "§ 1 i 2" p.p.s.a. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie wykroczył poza jego funkcję kontrolną, poprzez wskazanie na okoliczności przyjęte poza zarzutami skargi, a rzutujące na ocenę, czy R. S. jest stroną postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ wojewódzkie sądy administracyjne oceniają zgodność z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych niezależnie od treści skargi i podnoszonych w niej zarzutów, nie będąc związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wynika jednoznacznie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Zauważyć przy tym wypada, że art. 1 p.p.s.a. nie posiada "§ 1 i 2". Co do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podkreślić ponadto należy, że ustawodawca w tym przepisie określa elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu byłby zasadny przede wszystkim wtedy, gdyby sposób sporządzenia uzasadnienia uniemożliwiał kontrolę instancyjną wyroku. Zarzut taki nie jest natomiast skuteczny jeżeli zmierza do kwestionowania przyjętego przez Sąd stanowiska, a tak w istocie czyni skarżący kasacyjnie, nie godząc się z treścią rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a kontrola orzeczenia w oparciu o jego uzasadnienie była w pełni możliwa. Zarzut ten jest więc chybiony. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie miały usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.