I OSK 1752/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie NSA Tamara Dziełakowska (spr.) del. WSA Tomasz Szmydt Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 1198/16 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje w zakresie kategorii B prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (sygn. akt III SA/Wr 1198/16) oddalił skargę Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie skierowania na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje w zakresie kategorii B prawa jazdy. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu 21 sierpnia 2013 r. Komendant Wojewódzki Policji w W. skierował wniosek o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami kategorii B skarżącego, który w okresie od 18 grudnia 2012 r. do 31 lipca 2013 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, w związku z czym otrzymał łącznie 25 punktów, przekraczając limit 24 punktów. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Starosta Powiatu W. skierował skarżącego na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii B, jednak rozstrzygnięcie to uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Ponownie prowadząc postępowanie, organ I instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie skierowania go na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie posiadanej kategorii prawa jazdy i wezwał go do stawienia się w siedzibie organu w terminie 14 dni od daty doręczenia zawiadomienia celem złożenia wyjaśnień oraz wskazał, że strona może skorzystać z prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów. Skarżący pismem z dnia 20 stycznia 2016 r. wniósł "o odroczenie terminu udziału w postępowaniu w związku z chorobą". W odpowiedzi organ w piśmie z dnia 27 stycznia 2016 r. wskazał, że w razie przedłużającego się leczenia, a w związku z tym nasuwającymi się zastrzeżeniami co do stanu jego zdrowia, skieruje go na badania lekarskie w celu ustalenia braku bądź istnienia przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi. Pismem z dnia 7 lutego 2016 r. skarżący uznał pismo organu za próbę zastraszenia oraz poinformował, że skorzysta z uprawnienia do wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu po zakończeniu leczenia, załączając zwolnienia lekarskie. W odpowiedzi z dnia 2 marca 2016 r. organ wskazał m.in., że jeżeli stan zdrowia strony nie pozwala jej na uczestnictwo w postępowaniu i zapoznanie się z aktami sprawy, to może ona ustanowić pełnomocnika. W sprawie nie występują przesłanki do zawieszenia postępowania. Następnie skarżący nadesłał do organu zwolnienia lekarskie do 16 marca 2016 r., a następnie do 6 kwietnia 2016 r. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Starosta Powiatu Wrocławskiego na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) w związku z art. 99 ust. 1 pkt 1, art. 139 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm.) skierował Z. S. na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii B. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podkreślając fakt otrzymania 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, co obliguje organ do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym. Organ odwoławczy wskazał również na pouczenie zawarte w decyzji organu I instancji, w którym wyznaczono termin do złożenia egzaminu kontrolnego – do dnia 31 maja 2016 r. Jak wyjaśnił, chociaż adresat decyzji jest zobowiązany do poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji niezwłocznie po uzyskaniu przez decyzję waloru ostateczności, to jednak naruszenie to nie stanowi okoliczności uzasadniającej uchylenie zaskarżonej decyzji. Strona nie wskazała także na jakiekolwiek czynności, które chciałaby dokonać przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie, a niemalże trzyletni okres od wszczęcia postępowania do wydania kwestionowanej decyzji był wystarczający dla zapoznania się z całością materiału dowodowego w sprawie. Skargę na powyższą decyzję złożył Z. S., zarzucając jej naruszenie art. 10 § 1 i 2, art. 158 § 2 K.p.a. i art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przywołując art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b. Prawa o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze. zm.), Sąd pierwszej instancji podkreślił, że decyzja o skierowaniu na sprawdzenie kwalifikacji ma charakter związany, a więc z chwilą, gdy kierujący przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego, starosta na wniosek organu policji był zobowiązany skierować takiego kierowcę na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W razie takiego skierowania kierowca nie może skorzystać z uprawnienia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ww. ustawy. Jedynie właściwe organy Policji dokonują wpisów do ewidencji punktów karnych. Jak wynika z wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia 21 sierpnia 2013 r., skarżący w okresie od 18 grudnia 2012 r. do 31 lipca 2013 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, w związku z czym otrzymał łącznie 25 punktów, przekraczając limit 24. Wobec tego organy prawidłowo skierowały skarżącego na sprawdzenie kwalifikacji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się, aby doszło do pozbawienia skarżącego czynnego udziału w postępowaniu przed organami. Analizując poglądy orzecznictwa, na tle ww. przepisu, Sąd podkreślił, że już w dniu 17 września 2013 r. organ I instancji poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie. Następnie pismem z dnia 2 grudnia 2015 r. skarżący został ponownie zawiadomiony o toczącym się postępowaniu, a pomiędzy pierwszym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania a wydaniem zaskarżonej decyzji upłynął trzyletni okres. Nie sposób uznać, aby w tym czasie skarżący nie mógł zapoznać się z całokształtem materiału dowodowego w sprawie. Ponadto skarżący, pomimo długotrwałej choroby, aktywnie brał udział w prowadzonym postępowaniu poprzez nadsyłanie do organu (w terminie) pism procesowych zawierających wyjaśnienia, wnioski dowodowe. W zasadzie zatem brał czynny udział w postępowaniu, lecz nie mógł osobiście się stawić w siedzibie organu. Tym samym nie sposób uznać, aby jego choroba uniemożliwiła mu aktywność w postępowaniu. Skarżący nie mógł stawić się osobiście w organie, lecz czynnie uczestniczył w postępowaniu, został przez organ prawidłowo zawiadomiony o wszczęciu postępowania, co z kolei nie mogło mieć wpływu na prawidłowość podjętego przez organy rozstrzygnięcia. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy potwierdza, że w prowadzonym postępowaniu zapewniono realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Okoliczności te, podobnie jak i wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem odpowiednich przepisów prawa, znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, spełniających podstawowe wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Określony z kolei przez organ I instancji termin "do 31 maja 2016 r.", choć naruszał przepisy prawa, w szczególności art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym, to jak słusznie zauważyło Kolegium pouczenie to, nie stanowiło wystarczającej podstawy do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, a Kolegium było uprawnione do zawarcia w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia właściwej wykładni powyższego przepisu. Ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, a Sąd pierwszej instancji nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które dawałoby podstawę do wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, na podstawie art. 151 P.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie, tj. naruszenie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, polegające na wskazaniu - bez podstawy prawnej granicznego terminu do dnia 31 maja 2016 r. wykonania decyzji Starosty z dnia [...] marca 2016 r., podczas gdy przepis prawa nie przyznaje organowi takiego uprawnienia. - naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj,: 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że istniały podstawy do oddalenia skargi, mimo iż skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które doprowadziły do wydania błędnych rozstrzygnięć w sprawie, 3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że decyzja SKO i poprzedzająca decyzja Starosty W. zostały wydane z naruszeniem prawa tj. z pominięciem okoliczności istotnych, który miały wpływ na możliwość wykonania decyzji przez skarżącego, 4. art. 141 § 4 P.p.s.a, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedokładne zbadanie sprawy oraz niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, w szczególności polegające na pominięciu przez sąd faktu, iż stan zdrowia skarżącego uniemożliwia mu wykonanie decyzji, 5. art. 10 § 1 i 2 K.p.a. poprzez uchybienie zasady zapewnienia stronie udziału w postępowaniu i wydaniu decyzji, 6. art. 158 § 2 K.p.a. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, o rozpoznanie niniejszej skargi wraz ze skargą kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2017 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 1197/17 oraz o wyznaczenie rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że stan zdrowia skarżącego, potwierdzony zaświadczeniami o niezdolności do pracy uzasadnia wstrzymanie wydania decyzji. Skarżący nie kwestionował nałożonych na niego punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego, twierdził natomiast, że chociaż żaden kierowca nie ma świadomości, ile ma na swoim koncie nałożonych punktów karnych i za jakie naruszenia otrzymał punkty karne, to przysługuje mu jednak prawo czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, choćby w celu zapoznania się za jakie naruszenia przepisów ruchu drogowego i w jakim okresie zgromadził punkty karne. Sąd z kolei błędnie ustalił, iż posiadał wiedzę o toczącym się postępowaniu już w październiku 2013 r. odbierając zawiadomienie Starosty o wszczęciu postępowania. Jak podkreślił skarżący, stan jego zdrowia, zaawansowane zmiany zwyrodnieniowe stawów biodrowych oraz zesztywniające zapalenie stawów kręgosłupa i zwyrodnieniowe stawów kolanowych uniemożliwia jakiekolwiek poruszanie się. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych. W okolicznościach niniejszej sprawy poza sporem, co również przyznał skarżący w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, pozostawał fakt, że w związku z wielokrotnym naruszeniem przepisów ruchu drogowej przekroczył on dopuszczalny limit 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Tym samym słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, że Starosta był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Zgodnie bowiem z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym: "Kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1". Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że jedynymi przesłankami skierowania kierowcy na sprawdzenie kwalifikacji do prowadzenia pojazdem jest złożenie stosownego wniosku przez wskazany organ Policji, posiadanie przez kierowcę określonych uprawnień do kierowania pojazdami oraz przekroczenie ustalonego limitu punktów wpisanych do ewidencji, o jakiej mowa w art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. Zaistnienie tych przesłanek pozostawało poza sporem. Również wyznaczony w decyzji organu I instancji dwumiesięczny termin na sprawdzenie kwalifikacji kierowcy (na dzień 31 maja 2016 r.) został wyeliminowany przez organ odwoławczy, który wskazywał, że "(...) adresat tego rodzaju decyzji jest zobowiązany do poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji niezwłocznie po uzyskaniu przez nią waloru ostateczności. Przy opisanych okolicznościach faktycznych i prawnych należy stwierdzić zatem, że określenie przez organ pierwszej instancji terminu - "do dnia 2016-05-31" – wykonania obowiązku (...) narusza powołane przepisy art. 130 § 1 K.p.a. i art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym". Jak słusznie zatem uznał organ odwoławczy a za nim Sąd pierwszej instancji, powyższy błąd był podstawą do zmiany decyzji organu I instancji w zakresie błędnego pouczenia, a wiążąca dla skarżącego pozostawała decyzja organu odwoławczego, która już tego błędu nie powielała. Również za nieuprawnioną należy uznać na tym tle argumentację nawiązującą do niewykonalności decyzji organu I instancji. Jak podkreśla się w literaturze, niewykonalność decyzji może mieć charakter faktyczny i prawny. Z tę pierwszą mamy do czynienia, gdy nie ma możliwości technicznych, zaś z drugą – gdy istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność decyzji powinna przy tym być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: istniały już w dacie wydania decyzji i są nieusuwalne przez cały czas (por. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 15. Warszawa 2017, str. 885 – 886). Żadna z takich natomiast sytuacji nie miała miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy. Nie można uznać, aby przedstawiane w toku postępowania administracyjnego zaświadczenia lekarskie ZUS ZLA o niezdolności do pracy ze wskazaniami lekarskimi – chory może chodzić – świadczyły o niewykonalności takiej decyzji i wskazywały na takie obiektywne przeszkody, które uniemożliwiały technicznie nałożenie obowiązku sprawdzenia kwalifikacji kierowcy w formie państwowego egzaminu z uwagi na wielokrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego. Z tych też względów jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym jak i art. 158 § 2 K.p.a. Podobnie nie podlegał uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie skarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy, w tym uwzględnia stan zdrowia skarżącego ustalony w oparciu o przedłożone zwolnienia lekarskie i jego ocenę na okoliczności niniejszej sprawy, a więc wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. Trafnie przy tym przyjął Sąd pierwszej instancji, że nie można skutecznie zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia art. 10 § 1 i 2 K.p.a., w stopniu w którym mogłoby mieć to istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a.), skoro w toku postępowania mógł się zapoznać z materiałem sprawy przez pełnomocnika oraz prowadził korespondencję z organem. Ponadto nie wskazał na żadne okoliczności, które pominęły organy, zaś te eksponowane w postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosiły się jedynie do jego stanu zdrowia, a więc były mu znane. Pozostawały tym samym bez wpływu na realizację czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu. Fakt przekroczenia limitu 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego nie był z kolei w ogóle kwestionowany. Z tych też przyczyn oddaleniu podlegał zarzut naruszenia art. 10 § 1 i 2 K.p.a. Nie zasługiwał wreszcie na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 K.p.a. Jak powyżej wskazano stan zdrowia skarżącego nie pozostawił takiego wpływu na wynik przeprowadzonego przez organy postępowania, że nie zrealizowały one skutecznie ciążących na nich obowiązków, określonych w ww. przepisach. W świetle powyższego, wobec prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji o oddaleniu skargi nie mógł zostać uwzględniony także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. i w tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.