I OSK 1195/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Po 1596/14 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2015 r. (sygn. akt III SA/Po 1596/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., orzekając na skutek odwołania wniesionego przez B. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], kierującą odwołującą się na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu stanowiska Kolegium wskazało, że w związku informacją przekazaną Prezydentowi Miasta P. przez Klinikę Neurologii i Chorób Naczyniowych [...] w P. im. prof. [...], z której wynikało, że u B. S. rozpoznano padaczkę, organ administracji publicznej nie mógł zlekceważyć takiego sygnału, gdyż dowodził on niedyspozycji zdrowotnej kierowcy. Odnosząc się zaś do przedstawionych w odwołaniu zarzutów (podjęcie przez skarżącą czynności zmierzających do sprostowania karty leczenia szpitalnego w zakresie rozpoznania występowania u niej w/w choroby oraz przedstawienie opinii lekarza neurologa z dnia 25 marca 2014 r., który nie stwierdził u strony objawów padaczki), Kolegium uznało, że powyższe nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nagła utrata przytomności (bez względu na przyczynę) może bowiem mieć wpływ na bezpieczne kierowanie pojazdem. W związku z tym, należało sprawdzić, czy zdrowie kierowcy w tym przypadku było przeszkodą do kierowania przezeń pojazdami mechanicznymi, a co mogą uczynić lekarze specjaliści z [...] Centrum Medycyny Pracy. Na wyżej przestawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2014 r. B. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zarzuciła organowi naruszenie: art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r. Nr 30, poz. 151, ze zm.) oraz art. 10, art. 35 w zw. z art. 36 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, iż bezpośrednio po otrzymaniu karty leczenia szpitalnego skarżąca podjęła czynności, zmierzające do jej sprostowania. Organ powinien zatem zwrócić się do placówki medycznej o zajęcie stanowiska w związku z istniejącymi rozbieżnościami, bowiem nie można wykluczyć pomyłki lekarza. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu skargi. Kolegium podkreśliło zwłaszcza, że nie posiada kompetencji do podważania wskazań, zawartych w karcie leczenia szpitalnego, a celem badań na które została skierowana skarżąca było ustalenie, czy istnieją lub nie istnieją przeciwwskazania do prowadzenia przez nią pojazdów. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że nie była ona uzasadniona. Na wstępie Sąd przytoczył treść art. 75 ust. 1 pkt 5 i art. 99 ust.1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r. Nr 30, poz. 151, ze zm.) oraz stwierdził, że - w świetle powołanych przepisów - przesłanka "uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia" musi być interpretowana zgodnie z celem w/w ustawy, którym jest zapobieganie zagrożeniom w ruchu drogowym, spowodowanym przez osoby, których stan zdrowia uniemożliwia sprawne prowadzenie pojazdów. Zatem uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia, o których mowa w omawianym przepisie, dotyczyć powinny tego rodzaju aspektów stanu zdrowia osoby, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdu. W tej sytuacji – zdaniem Sądu – uznaniowe uprawnienie starosty (prezydenta miasta) do skierowania na badania lekarskie należy do szeroko pojętej profilaktyki w zakresie bezpieczeństwa na drogach, a celem przepisu art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b cyt. ustawy jest spowodowanie, by osoba, w stosunku do której zaistniały określone wątpliwości, została przebadana przez uprawnionego lekarza zanim dojdzie do sytuacji, w której osoba ta narazi siebie, jak też innych uczestników ruchu na utratę zdrowia bądź życia. Powołane powyżej regulacje prawne – jak wywodził Sąd - nie wskazują przy tym precyzyjnie, jakie zastrzeżenia są wystarczające do skierowania danej osoby na badania lekarskie. Mowa w nich jedynie bowiem o tym, że muszą być one "uzasadnione" i "poważne" oraz, że informacja o nich musi być wiarygodna. Są to zatem stwierdzenia dość ogólne, pozostawiające właściwemu organowi administracji możliwość dokonania oceny, czy w konkretnym wypadku zastrzeżenia są właśnie tego rodzaju, pamiętając o tym, że celem powołanych regulacji jest zapewnienie maksymalnego bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd podkreślił, że przyczyną, dla której Prezydent Miasta P. skierował skarżącą na badania lekarskie, była informacja uzyskana z placówki medycznej bo z Kliniki Neurologii i Chorób Naczyniowych, [...] w P. im. prof. [...] z siedzibą w P., uzupełnionej pismami z dnia 23 września 2013 r. o odmowie przyjęcia B. S. do szpitala i oczekiwaniu na przyjęcie oraz karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia 18 lutego 2014 r., a z których to dokumentów wynikało, że skarżąca przyjęta została do Kliniki z powodu nagłych utrat przytomności. Pierwszy epizod miał miejsce ok. 7 lat temu, a kolejne w sierpniu 2013 r. Z treści karty informacyjnej leczenia szpitalnego wynikało przy tym, że u skarżącej rozpoznano padaczkę napadów pierwotnie uogólnionych. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, organy orzekające słusznie uznały, że powyższe dokumenty stanowiły wystarczającą podstawę do skierowania skarżącej na nadania lekarskie, gdyż pochodziły od lekarzy specjalistów neurologii placówki medycznej jaką była Klinika Neurologii i Chorób Naczyniowych. Podnoszona zaś w odwołaniu, jak i w skardze, argumentacja skarżącej, co do bezzasadności ustaleń, zawartych w karcie informacyjnej leczenia szpitalnego, wspartych pismami lekarza neurologa M. Z.-K. z dnia 25 marca 2014 r. oraz z dnia 31 stycznia 2015 r., a która - nie negując podanej w wywiadzie nagłych przypadków utraty świadomości - w ocenie tego lekarza – wywołana była czynnikami zewnątrzpochodnymi, sytuacyjnymi, co miało wskazywać na brak podstaw do rozpoznania u skarżącej padaczki, w swej istocie stanowiła polemikę z przyjętym stanowiskiem placówki medycznej, w której przebywała skarżąca. Sąd zatem w tym miejscu zaakcentował, że organy administracji samorządowej nie dysponują wiedzą, pozwalającą ocenić stan zdrowia kierowcy w zakresie przeszkód bądź ich braku do kierowania pojazdami mechanicznymi, a sprawdzenie ich - jak słusznie podniósł w uzasadnieniu organ II instancji - może zostać zweryfikowane przez specjalistów z [...] Centrum Medycyny Pracy. Ostatecznie - zdaniem Sądu - informacja, którą uzyskał Prezydent Miasta P. o możliwych zastrzeżeniach, co do stanu zdrowia B. S. była wiarygodna i upoważniała do podjęcia decyzji o skierowaniu na badanie lekarskie. Odnosząc się natomiast do zarzutów procesowych, zawartych w skardze, Sąd podał, że z akt administracyjnych sprawy wynikało, iż Prezydent Miasta P., pismem z dnia 13 marca 2014 r., zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania, pouczając ją jednocześnie o treści art. 10 § 1 k.p.a. Nie znajdował też uzasadnienia zarzut naruszenia przepisu art. 35 k.p.a. w zw. z art. 36 k.p.a., polegający na niezałatwieniu przedmiotowej sprawy w terminie do dnia 31 sierpnia 2014 r., bowiem, iż decyzja organu II instancji wydana została w dniu [...] sierpnia 2014 r., a zatem w terminie określonym treścią postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2014 r., natomiast doręczona została skarżącej w dniu 12 września 2014 r. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, B. S. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 99 ust. 1 pkt 2) lit. b) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, polegającą na błędnym przyjęciu, iż zachodzą przesłanki dowodzące istnienia uzasadnionych zastrzeżeń, co do stanu zdrowia skarżącej i błędnym ustaleniu, iż zachodzi konieczność skierowania jej na badania lekarskie, 2. przepisów prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte jest wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. W dniu 28 lutego 2017 r. wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo B. S. do którego zostały dołączone zaświadczenie z gabinetu neurologicznego w P. osiedle Na M. [...], wydane przez lekarza medycyny M. Z.-K., dotyczące stanu zdrowia skarżącej na dzień 8 luty 2017 r. oraz opinia neurologiczna specjalisty neurologa M. Z. – K. sporządzona w dniu 15 lutego 2017 r. Na rozprawie w dniu 2 marca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił oddalić w/w wniosek dowodowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. u. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu procesowego, a który dotyczył naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należy stwierdzić, że nie był on zasadny. Przepis ten ma bowiem jedynie charakter wynikowy i jego zastosowanie mogło być determinowane stwierdzeniem przez Sąd Wojewódzki istotnego naruszenia przepisów postępowanie administracyjnego, których skarżąca nie powołała. Przepis ten samodzielnie nie mógł natomiast stanowić podstawy skutecznie zgłoszonego zarzutu zmierzającego do podważenia dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny ustaleń faktycznych sprawy. Przechodząc do kwestii materialnoprawnych, wskazać trzeba, że również i tego rodzaju zarzut nie był usprawiedliwiony. Zdaniem skarżącej, Sąd Wojewódzki dokonał niewłaściwej wykładni, a ponadto niewłaściwie zastosował art. 99 ust. 1 pkt 2) lit. b) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r., nr 30, poz. 151, ze zm.), przyjmując, iż zachodzą przesłanki dowodzące istnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu jej zdrowia i błędnym ustaleniu, iż zachodzi konieczność skierowania jej na badania lekarskie. Tymczasem, niewłaściwe zastosowanie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) w/w ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. mogłoby – co do zasady - zostać uwzględnione, ale tylko w sytuacji jednoczesnego, skutecznego podważenia przez skarżącą stanu faktycznego, jaki zachodził w niniejszej sprawie. Niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego (błąd w subsumcji) wyraża się bowiem w niezgodności między ustalonym stanem faktycznym a hipotezą zastosowanej normy prawnej lub też błędnym przyjęciu czy zaprzeczeniu związku zachodzącego między faktem ustalonym w procesie a normą prawną. Jeżeli więc skarżąca nie podniosła skutecznie w tym zakresie odpowiedniego zarzutu procesowego (za taki – jak wyżej wspomniano - nie można było bowiem uznać podniesionego przez nią zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.), to brak było podstaw rozważania zarzutu materialnego w tym aspekcie. Nieuzasadnione było także kwestionowanie dokonanej przez Sąd I instancji wykładni ww. przepisu. Z jego treści, starosta (prezydent miasta) wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia. Podkreślenia wymaga zatem, że w/w regulacja prawna nie wskazuje precyzyjnie, jakie zastrzeżenia należy uznać za wystarczające do skierowania danej osoby na badania lekarskie. Nie ulega jednak wątpliwości, że chodzi tu o wiarygodne informacje a za takie z pewnością można uznać informacje zawarte w wytworzonej przez lekarzy specjalistów kliniki neurologicznej dokumentacji medycznej. W niniejszej zaś sprawie właśnie tego rodzaju informacja stanowiła zaś podstawę działania organu. Z tego względu należało uznać, że dokumentacja medyczna, nadesłana Prezydentowi Miasta P. przez Klinikę Neurologii i Chorób Naczyniowych [...] w P. im. prof. [...], a z której wynikało, że u B. S. rozpoznano padaczkę, mogła stanowić podstawę do wydania przez organ decyzji o skierowaniu w/w/ na badanie lekarskie, celem ustalenia, czy może ona nadal posiadać uprawnienie do kierowania pojazdami kat. B. W rezultacie zatem należało uznać, że dokonana przez Sąd I instancji ocena stanowiska Kolegium w zakresie zaistnienia przesłanek do skierowania skarżącej na badania lekarskie - na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - była prawidłowa. Przypomnieć bowiem w tym miejscu wypada, że celem wydania decyzji o skierowaniu kierowcy na badania w razie istnienia uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do stanu jego zdrowia, ma jedynie na celu potwierdzenie bądź wykluczenie przez osoby do uprawnione istnienia takich przeszkód. W orzeczeniu tym organ nie decyduje zaś o istnieniu tego rodzaju zastrzeżeń, co oznacza, że nie jest jego zadaniem przeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu pełne wyjaśnienie tej kwestii. Oddalając natomiast wnioski dowodowe zgłoszone przy piśmie skarżącej z dnia 28 lutego 2017 r., Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że dowód z opinii biegłego lub innego eksperta (w tym wypadku lekarza neurologa) nie może być dowodem przeprowadzanym w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W postępowaniu tym może być bowiem dopuszczony - i to jedynie wyjątkowo – tylko dowód z dokumentu ( art. 106 § 3 p.p.s.a.). Natomiast zaświadczenie lekarskie dotyczące stanu zdrowia skarżącej miało charakter ogólny i odnosiło się do sytuacji jaka miała miejsce w dniu 8 lutego 2017 r. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a - orzekł jak w sentencji.