II SA/Sz 1375/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 marca 2017 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] nr [...]. Rozkazem personalnym z dnia [...] r., nr [...] Komendant Powiatowy Policji w S. z dniem [...] roku obniżył E.G. dodatek służbowy o 50%, tj. o kwotę [...] zł. ([...]) do kwoty [...] zł. ([...]) miesięcznie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że orzeczeniem nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w S., z dnia [...] roku mł. asp. E.G. został ukarany karą dyscyplinarną wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe tj. referenta, łącznie z karą dyscyplinarną obniżenia stopnia do stopnia młodszego aspiranta Policji, za naruszenie dyscypliny służbowej. W związku z powyższym, w dniu [...] wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie obniżenia ww. policjantowi dodatku służbowego o 50%. Dalej organ argumentował, że ukaranie policjanta karą dyscyplinarną rodzi po stronie organu obowiązek obniżenia dodatku służbowego. A zatem ukaranie mł. asp. E.G. karą dyscyplinarną wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe, łącznie z karą dyscyplinarną obniżenia stopnia do stopnia młodszego aspiranta Policji wywołało konieczność obniżenia przez Komendanta Powiatowego Policji w S. dodatku służbowego. Komendant Powiatowy Policji w S. dokonując obniżenia dodatku służbowego w w/w wysokości, uwzględnił charakter popełnionego przewinienia, jego skutki oraz rodzaj i wymiar orzeczonej kary. Od powyższego rozkazu E.G. odwołał się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. zarzucając naruszenie art. 7, 75, 77 § 1 i 10 k.p.a. i podnosząc, że organ nie podjął żadnych kroków zmierzających do wyjaśnienia sprawy, nie przeprowadził postępowania dowodowego i pozbawił go możliwości udziału w postępowaniu. Komendant Wojewódzki Policji w S., rozkazem personalnym z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy skarżony rozkaz Komendanta Powiatowego Policji w S. wskazując, że podstawę materialnoprawną powyższych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1682 – j.t. ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji, na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 (czyli stanowiskach kierowniczych i samodzielnych), policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. Stosownie do art. 104 ust. 6 ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określił w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego. Wydane na podstawie delegacji ustawowej, przywołane wyżej rozporządzenie z 6 grudnia 2001 r. uzależnia przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Dodatek służbowy przyznaje się policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony. Może być on podwyższany na stałe lub na czas określony w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę (§ 9 ust. 4 rozporządzenia). Natomiast zgodnie z § 9 ust. 5 rozporządzenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu, przy czym odpowiednio stosuje się przepisy § 8 ust. 5-8 (dotyczące dodatku funkcyjnego), z zastrzeżeniem ust. 6, określającego sytuacje w których cofa się dodatek służbowy. W myśl § 8 ust. 8 rozporządzenia, mającego odpowiednie zastosowanie do dodatku służbowego, dodatek ten obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku: 1) naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną, 2) niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych stwierdzonego w opinii służbowej, 3) nieprzydatności policjanta na zajmowanym stanowisku, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że w świetle przytoczonych przepisów, w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w § 9 ust. 5 w zw. z § 8 rozporządzenia, właściwy organ zobligowany jest do stosownego obniżenia otrzymywanego dodatku służbowego, na co wskazuje zwrot: "dodatek służbowy podlega obniżeniu". Organ zobowiązany jest zatem do takiego działania w każdym "szczególnie uzasadnionym przypadku". Nakaz odpowiedniego stosowania przepisów § 8 ust. 5-8 rozporządzenia oznacza, że określone w tych przepisach zasady i wskazane przypadki uzasadniające obniżanie dodatku funkcyjnego należy brać pod uwagę przy dokonywaniu wykładni § 9 ust. 5 rozporządzenia i podejmowaniu decyzji w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego. W tym kontekście za "szczególnie uzasadniony przypadek" obniżenia dodatku służbowego należy, zdaniem organu odwoławczego, uznać każdy z przypadków wymienionych w § 8 ust. 8 rozporządzenia, tak więc m.in. przypadek stwierdzonego naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną (§ 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia). Użycie w § 8 ust. 8 zwrotu "obniża się" wskazuje, że przepis w tym zakresie skonstruowany jest w oparciu o związanie administracyjne, co nie daje organom Policji żadnej możliwości odstąpienia od wykonania dyspozycji przedmiotowej normy w razie stwierdzenia stanu faktycznego w niej opisanego. Uznaniu właściwych przełożonych pozostawiona została jedynie kwestia poziomu, do jakiego mogą oni zmienić świadczenie, gdyż w zależności od własnej oceny mogą je obniżyć w granicach od 20 do 50% stawki otrzymywanego przez policjanta dodatku służbowego. Komendant Wojewódzki Policji w S. zwrócił uwagę na to, że Komendant Powiatowy Policji w S. obniżając mł. asp. E.G. dodatek służbowy o 50% zastosował najwyższą z możliwych stawek jego redukcji. Rozstrzygnięcie to jest w ocenie organu odwoławczego w pełni uzasadnione, ponieważ koresponduje z surowością wymierzonej mu kary dyscyplinarnej. Organ przypomniał, że wyznaczenie na niższe stanowisko służbowe oraz obniżenie stopnia to jedne z najsurowszych kar z katalogu sankcji, ustanowionego w art. 134 ustawy o Policji. Bardziej dotkliwa pozostaje jedynie kara wydalenia ze służby. Skoro zatem przełożony uznał za stosowne orzeczenie wobec podwładnego jednej z najsurowszych kar dyscyplinarnych, kierując się m. in. rangą, charakterem i skutkami popełnionego przewinienia - to właściwe było obniżenie dodatku służbowego w maksymalnym wymiarze, przewidzianym w przepisach obowiązującego prawa. W związku z powyższym, zdaniem organu, istnieje w niniejszej sprawie, wspomniany w § 9 ust. 5 cytowanego rozporządzenia, szczególnie uzasadniony przypadek. Nie ulega wątpliwości, że obniżenie dodatku winno być podyktowane koniecznością wykonania skutków prawomocnie orzeczonej kary dyscyplinarnej w celu zapewnienia odpowiedniego poziomu dyscypliny służbowej w formacji, której funkcjonariusze - realizując ważne funkcje społeczne - zobligowani są do pilnego przestrzegania prawa. W tym stanie rzeczy, w ocenie organu odwoławczego, podjęte przez Komendanta Powiatowego Policji w S. rozstrzygnięcie jest uzasadnione i znajduje oparcie w przepisach obowiązującego prawa. E.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w S., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 2 i 7 w zw. z art. 87 Konstytucji RP, poprzez prowadzenie postępowania w oparciu o obowiązujące przepisy prawa pomimo, ich sprzeczności z podstawowymi prawami i wolnościami skarżącego jako obywatela, o których mowa w ww. przepisach (Konstytucją i ustawą Kodeks postępowania administracyjnego). Nadto skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób bezpośrednio podważający praworządność tych organów, nie podejmując żadnych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego, a tym samym prowadząc postępowanie w sposób bezpośrednio zmierzający do ograniczenia zaufania obywatela do organów Państwa; - art. 9 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organy obu instancji obowiązku do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, czuwając nad tym, aby strona w nim uczestnicząca nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielając jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek; - art. 10 § 1 k.p.a., poprzez całkowite pobawienie strony czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów; - art. 75 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów w sprawie, pomimo zgłoszenia przez skarżącego stosownych wniosków dowodowych ze wskazaniem na istotny ich walor dowodowy, a tym samym naruszenie również przepisu art. 123 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wydania w sprawie odmowy przeprowadzenia wnioskowanych dowodów stosownego postanowienia; - art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, nie podjęcie kroków niezbędnych do załatwienia sprawy w sposób praworządny i z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego, który wyraża się w jego uprawnieniu do zgłaszania wszelkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.); - art. 79 § 1 i 2 k.p.a., poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżącego o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z dokumentów przynajmniej na siedem dni przed terminem, przez co doszło do naruszenia uprawnienia strony do udziału w przeprowadzeniu dowodu vide § 2 cytowanego przepisu, a tym samym oczywistego naruszania przepisu art. 81 kp.a.; - art. 104 § 1 k.p.a., poprzez oczywistą korelację z naruszeniem art. 75 § 1 k.p.a.; - art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., poprzez oczywiste naruszenia przepisów art. 7, art. 75 § 1 i 136 k.p.a. tj. bezpodstawne odrzucenie wszelkich zgłaszanych dowodów, zaniechanie przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję w I instancji; - art. 80 k.p.a, poprzez zaniechanie oceny udowodnienia, iż okoliczności przywołane w treści zaskarżonego rozkazu personalnego zostały udowodnione. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki w S. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – j.t. ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – j.t. ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Stosownie zaś do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach. Ocena zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem prowadzi do wniosku, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były zasadne. Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego, zmierzającej do wykazania, że organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy, w szczególności okoliczności uzasadniających wymierzenie mu kary dyscyplinarnej. Podkreślenia bowiem wymaga, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy obniżenia dodatku służbowego, a zatem w granicach sprawy leży wyłącznie ocena przesłanek obniżenia tego dodatku i prawidłowego zastosowania przez organ przepisów dotyczących tej kwestii. Poza granicami sprawy natomiast pozostaje ocena zasadności wymierzenia skarżącemu kary dyscyplinarnej, która była przedmiotem rozpoznania w innej sprawie. Szczegółowe zasady przyznania, cofnięcia i obniżenia dodatku służbowego policjantom regulują przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 – j.t. ze zm.). Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia dodatek służbowy przyznaje się policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony. Wysokość dodatku nie może przekraczać 50% podstawy wymiaru, o której mowa w § 8 ust. 4. Przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Dodatek służbowy może zostać obniżony w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Do obniżenia dodatku służbowego stosuje się odpowiednio § 8 ust. 5-8, dotyczący dodatku funkcyjnego z zastrzeżeniem ust. 6, o czym mowa w § 9 ust. 5 rozporządzenia. Zgodnie z § 8 ust. 8 rozporządzenia dodatek funkcyjny obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku: 1) naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną; 2) niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych stwierdzonego w opinii służbowej; 3) nieprzydatności policjanta na zajmowanym stanowisku, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Wszczynając postępowanie w sprawie obniżenia dodatku służbowego należało zatem wykazać, że wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, a następnie dokonać oceny okoliczności uzasadniających obniżenie dodatku służbowego i ocenę tę odnieść do przyjętej stawki procentowej. Przyczyną obniżenia dodatku służbowego skarżącemu w niniejszej sprawie, było wymierzenie kary dyscyplinarnej za naruszenie dyscypliny służbowej. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji o obniżeniu dodatku służbowego wskazał, że obniżając dodatek o 50% wziął pod uwagę charakter popełnionego przewinienia, jego skutki oraz rodzaj i wymiar orzeczonej kary. Również z uzasadnienia decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. wynika, że główną przyczyną obniżenia dodatku służbowego w maksymalnej wysokości była surowość orzeczonej kary dyscyplinarnej. Organ odwoławczy przyjął że ranga, charakter i skutki popełnionego przewinienia uzasadniały zastosowanie w tym przypadku maksymalnej, przewidzianej przepisami stawki procentowej obniżenia dodatku służbowego. W ocenie Sądu brak jest jednak podstaw do stosowania tego rodzaju automatyzmu, bowiem nawet wymierzenie policjantowi surowej kary dyscyplinarnej nie musi oznaczać obniżenia dodatku służbowego o 50%, to jest maksymalną przewidzianą przepisami stawkę. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela takiej wykładni przepisów rozporządzenia, która prowadzi do wniosku, że w przypadku dyscyplinarnego ukarania policjanta, obligatoryjne staje się obniżenie dodatku służbowego. Gdyby tak było, to przepis § 9 regulowałby zagadnienie obniżenia dodatku służbowego wprost, tak jak uczynił to w odniesieniu do obniżenia dodatku funkcyjnego, tymczasem w ust. 5 odsyła on do odpowiedniego stosowania § 8 ust. 5-8. W § 9 ust. 5 rozporządzenia sformułowana została samodzielna przesłanka obniżenia dodatku służbowego, którą stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek". W pierwszej kolejności organ powinien zatem ustalić, że taki szczególnie uzasadniony przypadek miał miejsce, a następnie odpowiednio zastosować przepisy § 8 rozporządzenia. W ocenie sądu, prowadząc postępowanie w sprawie obniżenia dodatku służbowego, organ powinien wziąć pod uwagę również te okoliczności, które stanowiły podstawę jego przyznania i miały wpływ na jego wysokość, określone w § 9 ust. 2 rozporządzenia. To zaś prowadzi do wniosku, że w przypadku ukarania policjanta dyscyplinarnie organ powinien szczegółowo uzasadnić z jakich względów uznał wszczęcie postępowania za uzasadnione, a następnie wyjaśnić jakimi przesłankami kierował się ustalając procentową stawkę obniżenia dodatku. W realiach niniejszej sprawy organ wszczynając postępowanie z góry założył, że dokona obniżenia stawki o 50%, a więc w maksymalnej przewidzianej przepisami wysokości, co wprost wynika z treści postanowienia o wszczęciu postępowania. Taki sposób procedowania należy uznać za niedopuszczalny z punktu widzenia zasad postępowania, które powinno opierać się na zasadzie pogłębiania zaufania obywatela do państwa, obiektywizmu i wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Jednocześnie organ nie uzasadnił jakimi przesłankami kierował się obniżając skarżącemu dodatek służbowy o 50%, wskazał jedynie, że o wysokości zastosowanej stawki procentowej zdecydowała surowość wymierzonej kary dyscyplinarnej, charakter popełnionego przewinienia oraz jego skutki, przy czym zaniechał wyjaśnienia jakie względy przesądziły o zastosowanej stawce procentowej. Innymi słowy organ uzasadnił wydanie decyzji w niniejszej sprawie istnieniem innej decyzji, którą skarżący został ukarany dyscyplinarnie, nie czyniąc przy tym żadnych własnych ustaleń w zakresie przesłanek obniżenia dodatku służbowego. W tym stanie rzeczy sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., co stanowiło podstawę jej uchylenia oraz uchylenia decyzji Komendanta Powiatowego Policji w S., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.