II OSK 2659/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy specjalista Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 26 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 142/17 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2016 r., znak: [...]. Wyrokiem z 8 lutego 2017 r., sygn. II SA/Kr 142/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: SKO w K.) z [...] listopada 2016 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy. Prezydent Miasta O. w decyzji z [...] grudnia 2013 r. nakazał J. S. usunięcie odpadów magazynowanych na terenie działki ozn. [...] obręb miasto O. przy ul. [...], wskazując sposób wykonania decyzji oraz ustalając termin jej wykonania do [...] grudnia 2013 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W dniu [...] marca 2016 r. do Urzędu Miasta O. wpłynął wniosek J. S. o stwierdzenie nieważności tej decyzji, w którym stwierdzono, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie – zawiera wadę powodująca jej nieważność z mocy prawa. SKO w K. w decyzji z [...] września 2016 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta O. z dnia [...] grudnia 2013 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł J. S. Wskazał na naruszenie art. 30 § 1 k.p.a., polegające na wybiórczej interpretacji i wybiórczym zastosowaniu tego przepisu poprzez brak oceny zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnej Skarżącego. Nadto zarzucono naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., naruszenie prawa materialnego, a to art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach oraz sprzeczność dokonanych ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. SKO w K. w decyzji z [...] listopada 2016 r., na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzję SKO w K. z [...] listopada 2016 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. S., zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów postępowania: a) art. 7 k.p.a. poprzez brak uznania, iż w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], prowadzone było przez Prezydenta Miasta O. w sposób niewłaściwy, albowiem organ ten naruszył zasadę praworządności, nie podjął z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes skarżącego; b) art. 8 k.p.a. poprzez brak uznania, iż postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. prowadzone było przez Prezydenta Miasta O. w sposób niewłaściwy, naruszający zaufanie skarżącego do władzy publicznej; c) art. 9 k.p.a. poprzez brak uznania, iż w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. prowadzone było przez Prezydenta Miasta O. w sposób niewłaściwy, albowiem organ ten nie czuwał nad tym, aby skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa; d) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak uznania, iż w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. prowadzone było przez Prezydenta Miasta O. w sposób niewłaściwy, albowiem organ ten nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu oraz nie umożliwił mu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; e) art. 11 k.p.a. poprzez brak uznania, iż w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. prowadzone było przez Prezydenta Miasta O. w sposób niewłaściwy, albowiem organ ten nie wyjaśnił skarżącemu zasadności przesłanek, którymi się kierował oraz nie podjął czynności mogących doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu; f) art. 30 § 1 k.p.a. poprzez wybiórczą interpretację i wybiórcze zastosowanie, polegające m.in. na braku oceny zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych skarżącego według przepisów prawa cywilnego dotyczących wad oświadczenia woli, tj. art. 82 k.c. i nast., pomimo iż czynność prawna dokonana w stanie wyłączającym świadome lub swobodne wyrażenie woli jest nieważna z mocy prawa, a wnioskodawca w tym zakresie przedłożył stosowny materiał dowodowy; g) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak uznania, iż w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], prowadzone było przez Prezydenta Miasta O. w sposób niewłaściwy, albowiem organ ten brak nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący; h) art. 80 k.p.a. poprzez brak oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], została wydana przez Prezydenta Miasta O. z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie – zawiera wadę powodująca jej nieważność z mocy prawa; i) art. 156 § 1 ust 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa; j) art. 156 § 1 ust 7 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa; 2) naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez błędne sklasyfikowanie rzeczy ruchomych stanowiących własność skarżącego (będącego osobą fizyczną) i reprezentujących z sobą wartość materialną i niematerialną jako odpady; 3) sprzeczność dokonanych ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, polegającą: a) na błędnym przyjęciu, iż organ I instancji nie naruszył przepisów prawa; b) na braku uwzględnienia treści przedłożonych dokumentów, z których winna wynikać przynajmniej wątpliwość co do poczytalności skarżącego. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. W piśmie procesowym z [...] maja 2017 r., skierowanym do Sądu I instancji, skarżący przedstawił uzupełnienie argumentacji zawartej w skardze na decyzje SKO w K. z [...] listopada 2016 r. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 8 maja 2017 r., sygn. II SA/kr 142/17, wskazał, że rażącego naruszenia prawa skarżący upatruje w braku dokonania przez organ w postępowaniu zakończonym decyzją z 2013 r. oceny jego zdolności do czynności prawnych, zgodnie z art. 30 § 1 k.p.a. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących choćby pośrednio na to, że skarżący w postępowaniu zakończonym w 2013 r. decyzją nakazującą usunięcie odpadów, był osobą ubezwłasnowolnioną. Według Sądu I instancji, także i druga wskazana przez skarżącego przesłanka nieważności, określona w art. 156 § 1 pkt. 7 k.p.a., tj. sytuacja, w której decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, słusznie została przez SKO w K. oceniona jako nieistniejąca w sprawie. Zdaniem Sądu I instancji, nie jest uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, nie są też uzasadnione pozostałe zarzuty skargi. Nie odnoszą się one bowiem zasadniczo do zaskarżonej decyzji Kolegium, ale stanowią w głównej mierze zarzuty dotyczące zarówno postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., jak i dotyczące samej decyzji. Zarzuty takie mogą być jednak podnoszone wyłącznie na etapie zwykłego postępowania instancyjnego (np. w odwołaniu od decyzji). W skardze kasacyjnej J. S. (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1-2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zaskarżona decyzja SKO w K. jest prawidłowa i nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy Prezydent Miasta O. nakazał J. S. usunięcie z należącej do niego nieruchomości rzeczy, które nie stanowią odpadów w myśl ww. przepisu (m.in. materiałów budowlanych, opału, płodów rolnych, elementów wyposażenia domu); II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku na podstawie niekompletnych akt sprawy nadesłanych przez Prezydenta Miasta O. i SKO w K.; b) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd I instancji obowiązku rozpoznania skargi na decyzję SKO w K. w granicach skargi poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą oraz pismem procesowym pełnomocnika z [...] maja 2017 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, co skutkowało nierozpoznaniem istoty sprawy oraz niesłusznym oddaleniem skargi; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze uzupełnionej pismem procesowym z [...] maja 2017 r. w szczególności dotyczących naruszenia prawa materialnego (art. 3 ustawy o odpadach) oraz prawa procesowego przez organy I i II instancji (art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a.); d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję SKO w K. z [...] listopada 2016 r. pomimo istnienia przesłanki stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] grudnia 2013 r. wydanej z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 3 ust 1 pkt 6 ustawy o odpadach, co powinno spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji przez WSA; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję SKO w K. z [...] listopada 2016 r. pomimo istnienia przesłanki stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] grudnia 2013 r. wydanej z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegającym na wydaniu decyzji administracyjnej nakazującej usunięcie odpadów pomimo braku jakichkolwiek dowodów na poparcie ustaleń faktycznych, co powinno spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji przez WSA. Podnosząc powyższe zarzuty, wniesiono o: - uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji SKO w K. z [...] listopada 2016 r., a także uchylenie na podstawie art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzedzających ją decyzji SKO w K. z [...] września 2016 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] grudnia 2013 r. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto wniesiono o przyznanie od Skarbu Państwa, na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu, kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, albowiem nie zostały one uiszczone przez skarżącego nawet w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący niemalże od samego początku postępowania, zainicjowanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta O., wskazywał, że doszło do naruszenia przepisów ustawy o odpadach poprzez błędne zakwalifikowanie przedmiotów znajdujących się na jego działce jako odpady. Według skarżącego kasacyjnie, podstawowym zadaniem organu administracji I instancji w toku postępowania administracyjnego było więc przeprowadzenie postępowania dowodowego, które wykaże, czy rzeczy znajdujące się w posiadaniu strony postępowania, spełniają ustawową definicję odpadów, a tym samym czy spełniona została dyspozycja art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy, co dopiero w dalszej części umożliwia wydanie decyzji na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Po dokonaniu oględzin organ powinien również dokonać kwalifikacji odpadów i stwierdzić, czy są to odpady komunalne, czy też inne odpady należące do określonych w ustawie i aktach wykonawczych kategorii. Skarżący podkreśla, że w aktach sprawy administracyjnej, jakimi dysponował Sąd I instancji, brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na fakt, że na działce skarżącego znajdowały się odpady spełniające ustawową definicję zawartą w art. 3 ustawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie, sposób przeprowadzenia kontroli budzi wątpliwości. Dokonanie oględzin posesji przez ogrodzenie wydaje się być niewystarczające do rzetelnej oceny magazynowanych przez skarżącego przedmiotów (szczególnie w świetle znacznych rozmiarów działki). Analiza uzasadnienia decyzji i powołanego w niej materiału dowodowego, na którym organ oparł rozstrzygnięcie, musi, zdaniem skarżącego kasacyjnie, prowadzić do stwierdzenia, że w przedmiotowym postępowaniu nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Powołane przez organ dowody nie zostały bowiem załączone do akt postępowania administracyjnego. Z akt niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, że przed wydaniem decyzji, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący, organ nie zgromadził żadnych dowodów, których pozyskanie jawiło się jako oczywista konieczność. Organ nie zebrał wymaganego materiału dowodowego, a zatem zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów prawa materialnego z art. 3 ust 1 pkt 6 ustawy o odpadach było bezpodstawne, co w ocenie skarżącego uzasadniało przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. W piśmie z [...] listopada 2018 r., które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu [...] listopada 2018 r., J. R. oświadczył, że został ustanowiony opiekunem prawnym dla całkowicie ubezwłasnowolnionego J. S. Jednocześnie J. R. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów na okoliczność wiedzy urzędników, że od 2013 r. mieli do czynienia z osobą chorą psychicznie. W piśmie procesowym z [...] września 2019 r. skarżący kasacyjnie przedstawił uzupełnienie skargi kasacyjnej oraz wniósł, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., o przeprowadzenia dowodów z dokumentów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie przedstawione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została na dwóch podstawach kasacyjnych, uregulowanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Przechodząc do rozważenia zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jego zasadność bowiem wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości. Wbrew skarżącemu kasacyjnie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy wskazane w ww. przepisie. Zarzut taki może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki, i dlaczego, stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy pomocy zarzutu dotyczącego art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zarzut oparty na tym przepisie okazał się skuteczny, ponieważ Sąd I instancji nie wyszedł poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Wskazać należy, że skarżący w piśmie procesowym z [...] maja 2017 r., skierowanym do Sądu I instancji, przedstawił uzupełnienie argumentacji skargi. Z protokołu rozprawy przed Sądem I instancji z 8 maja 2017 r. wynika, że Sąd odczytał pismo procesowe skarżącego z [...] maja 2017 r., jednak w uzasadnieniu wyroku w żaden sposób nie odniósł się do przedstawionego w nim stanowiska skarżącego. Brak prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej spowodował uwzględnienie wadliwie zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, którego skarżący był stroną. W konsekwencji Sąd I instancji nie dokonał w niniejszej sprawie prawidłowej kontroli działania organów administracji zgodnie z prawem. Zasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi np. wówczas, gdy sąd oddali skargę mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a., oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że w przedmiotowej sprawie, pomimo zarzutów skargi, kwestionujących ustalenia faktyczne zaskarżonych decyzji oraz pisma z [...] maja 2017 r., wskazującego na brak dowodów w aktach postępowania administracyjnego, Sąd I instancji nie zwrócił się do organów administracji z zapytaniem czy dowody istnieją, oraz czy akta sprawy są kompletne. W skardze kasacyjnej zasadnie zarzucono zaniechanie wyjaśnienia kwestii kompletności akt oraz wydanie przez Sąd I instancji wyroku na podstawie niepełnych akt sprawy administracyjnej. Sąd I instancji nie rozpoznał wszystkich zarzutów zawartych w skardze oraz w piśmie procesowym z [...] maja 2017 r. Zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, o ile nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie przepisów postępowania w kwestii ustaleń faktycznych sprawy, może być przyczyną nieważności decyzji w sytuacji, gdy organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń lub gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie i wskazujących, jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. W takiej sytuacji jednak ocena, czy naruszenie prawa miało charakter rażący w istocie koncentruje się na ocenie uchybienia przepisom prawa materialnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w skardze kasacyjnej zakwestionowane zostały przede wszystkim ustalenia faktyczne, poczynione przez Prezydenta Miasta O., który wydał decyzję z [...] grudnia 2013 r., znak: [...]. Postępowanie o stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji jest trybem nadzwyczajnym i może być skutecznie prowadzone tylko wtedy, kiedy z jednej strony naruszenie prawa, do którego doszło, jest niewątpliwe i rażące (naruszenie jednoznacznie brzmiącego przepisu prawa), a z drugiej strony pozostawienia w obrocie decyzji dotkniętej omawianą wadą nie da się pogodzić z zasadą praworządności. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że w niniejszej sprawie organy w postępowaniu zwykłym w ogóle nie zgromadziły jakiegokolwiek materiału dowodowego, a mimo to zastosowały przepisy ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21, dalej: u.o.). Wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 26 u.o. powinno być poprzedzone kompleksowym zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego. Jeśli domniemanie unormowane w art. 3 ust. 1 pkt 19 zdanie drugie u.o. nie zostanie obalone, odpowiedzialność za odpady będzie ponosił władający powierzchnią ziemi, na której odpady się znajdują (por. wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. II OSK 687/17, LEX nr 2642527). Obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Wprowadzenie domniemania prawnego nie zwalnia jednak organów z podejmowania wszelkich czynności zmierzających do ustalenia faktycznego posiadacza odpadów oraz kwalifikacji, że przedmioty i substancje zalegające w miejscu do tego nieprzeznaczonym stanowią odpady. W niniejszej sprawie nie wyjaśniono, czy substancje lub przedmioty magazynowane na terenie działki oznaczonej jako [...] obręb miasto O. przy ul. [...] stanowią odpady o kodzie: 20 03 01 "Niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne w ilości około 1500 m³". Jeżeli zostanie ustalone, że substancje lub przedmioty stanowią odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o., to następnie należy ustalić, czy obalone zostało domniemanie z art. 3 ust. 1 pkt 19 zdanie drugie u.o., które przemawia za tym, że posiadaczem spornych odpadów jest władający nieruchomością, na której zostały one zgromadzone i w konsekwencji prawidłowo zastosowany został art. 26 ust. 1 u.o. Z akt sprawy nie wynika, na jakiej podstawie organ w decyzji z [...] grudnia 2013 r. ustalił wskazaną wyżej ilość odpadów. W piśmiennictwie wskazano, że "odpady komunalne to po pierwsze i przede wszystkim odpady w sensie prawnym, więc o kwalifikowaniu określonych substancji czy przedmiotów do kategorii odpadów komunalnych można mówić tylko w sytuacji, w której substancje czy przedmioty już mają status «odpadów» w rozumieniu obowiązujących przepisów." (zob. M. Górski, Zakres przedmiotowy ustawy o odpadach, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2018, s. 403). W decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] grudnia 2013 r. brak jest ustaleń, które stanowiły istotną podstawę orzeczenia nakazu usunięcia odpadów magazynowanych na terenie działki oznaczonej jako [...] obręb miasto O. przy ul. [...]. Z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] grudnia 2013 r. wynika, że pracownicy Państwowego Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego przy współudziale funkcjonariuszy Straży Miejskiej, pracownika Urzędu Miasta O. Wydziału Gospodarki Miejskiej przeprowadzili w dniu [...] września 2013 r. kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów ochrony środowiska na ww. terenie. "Poprzez ogrodzenie wykonane z siatki drucianej stwierdzono nagromadzenie na całej posesji różnego rodzaju odpadów (materiały budowlane, gałęzie, pudła, butelki, pojemniki itp.)". Organ jednocześnie zwrócił uwagę, że teren posesji nie jest wykoszony, odpady znajdują się na terenie zadrzewionym, co znacznie utrudni zebranie ich i wywiezienie. W uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] grudnia 2013 r. na str. 2 stwierdzono, że "na oględzinach prowadzonych w dniu [...] listopada 2013 r. potwierdzono, że odpady nadal są magazynowane w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym". Z uzasadnienia ww. decyzji wynika również, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] września 2013 r. sklasyfikowano i oszacowano ilość odpadów zgromadzonych na przedmiotowej działce. Podkreślić należy, że w aktach administracyjnych brak jest protokołów z czynności kontrolnych, na które powołuje się organ w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2013 r. Zgodnie z art. 380 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.) z czynności kontrolnych kontrolujący sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanego podmiotu lub kontrolowanej osobie fizycznej. Protokół podpisują kontrolujący oraz kierownik kontrolowanego podmiotu lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu zastrzeżenia i uwagi wraz z uzasadnieniem (art. 380 ust. 2 p.o.ś.). W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanego podmiotu lub kontrolowaną osobę fizyczną, kontrolujący umieszcza o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może, w terminie 7 dni, przedstawić swoje stanowisko na piśmie wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, staroście lub marszałkowi województwa (art. 380 ust. 3 p.o.ś.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że "protokół pokontrolny, o którym mowa w art. 380 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, sporządzony w wymaganej formie przez osobę upoważnioną przez organ administracyjny, stanowi dowód w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a." (por. wyrok NSA z 24 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1756/08, LEX nr 587259). W piśmie procesowym z [...] maja 2017 r. skarżący na str. 3 podnosi, że z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta O. wynika, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie na wnioskach z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2013 r. i wskazuje, że w organ stwierdził, że posesja była zamknięta, a właściciel nieobecny. Poprzez ogrodzenie wykonane z siatki drucianej stwierdzono nagromadzenie na całej posesji różnego rodzaju odpadów. Skarżący uważa, że dokonanie oględzin posesji przez ogrodzenie nie jest wystarczające do rzetelnej oceny magazynowanych przez niego przedmiotów (szczególnie w świetle znacznych rozmiarów działki). Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że analiza uzasadnienia decyzji i przedstawionego w nim materiału dowodowego, na którym organ oparł rozstrzygnięcie, musi prowadzić do stwierdzenia, że w przedmiotowym postępowaniu nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Skarżący w piśmie z [...] maja 2017 r. wskazuje, że w aktach sprawy brak jest protokołu z przeprowadzonej wówczas kontroli. Zaniechania w powyższym zakresie godzą w zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 k.p.a., obligującą organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W tym względzie należy także zauważyć, że organy dopuściły się w postępowaniu w sprawie nakazania usunięcia odpadów naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., które polegało na niepełnym zgromadzeniu materiału dowodowego. Należy podkreślić, że ustalenia kontrolne stanowiły w niniejszej sprawie zasadniczy element wyjaśnienia stanu faktycznego. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, mogło być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, ponieważ nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Z uwagi na powyższe, wobec uznania, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z treścią art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a także uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżoną decyzję SKO w K. z [...] listopada 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję SKO w K. z [...] września 2016 r., na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organy zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.