II OSK 687/17

Dnia 12 lutego 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II SA/Po 415/16 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 12 października 2016 r., sygn. II SA/Po 415/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...]) z [...] marca 2016 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego: I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2016 r., nr [...], II. zasądził od SKO w [...] na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w P. pismem z 16 lipca 2015 r. zwrócił się do Urzędu Gminy w [...] z informacją o zasypywaniu ziemią i gruzem gruntów ornych i cieku wodnego zlokalizowanego w miejscowości S. [...], utwardzaniu terenu działek o numerach [...],[...]/3, [...]/7, [...]/8, [...]/9, [...]/10 w związku z wydaniem decyzji przez Starostę [...] o udzieleniu zezwolenia na przetwarzanie odpadów na działce [...]/9 w miejscowości S.. W piśmie z 15 października 2015 r. J. K. zwrócił się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o "nakazanie posiadaczowi odpadów usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i przywrócenia stanu poprzedniego". Po ustaleniu właścicieli terenu, którymi są M. P. i A. A., Wójt Gminy [...] w dniu 9 listopada 2015 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie "nakazania usunięcia odpadów z działek o numerach ewidencyjnych [...],[...]/3, [...]/7, [...]/8, [...]/9, [...]/10 w miejscowości S." o czym zawiadomił właścicieli powyższych działek oraz działek sąsiednich. W dniu 19 listopada 2015 r. A. A. dostarczył kopie dokumentów świadczących o usunięciu z terenu działek zanieczyszczonego gruzu oraz metalu. W trakcie przeprowadzonych w dniu 18 grudnia 2015 r. oględzin stwierdzono, że na przedmiotowych działkach w miejscowości S. na obszarze około 900 m² znajduje się gruz ceglany, czerwony, gruz betonowy i żwir. Na powierzchni nie stwierdzono obecności innych zanieczyszczeń (plastiku, metalu, papy). Gruz asfaltowy zalegający w najniższym punkcie działki został usunięty. Teren został uprzątnięty zgodnie z zaleceniami WIOŚ. Właściciel działki sąsiedniej potwierdził, że wywyższony grunt i utwardzony gruzem nie stanowi problemu. W dniu 27 grudnia 2015 r. A. A. poinformował o usunięciu z terenu działek większych brył betonowego gruzu, na które wskazywał J. K. podczas przeprowadzanej wizji lokalnej w dniu 18 grudnia 2015 r. Wójt Gminy [...] w decyzji z [...] lutego 2016 r. na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie nakazania usunięcia odpadów z działek o numerach [...],[...]/3, [...]/7, [...]/8, [...]/9, [...]/10 w miejscowości S.. Odwołanie od powyższej decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2016 r. wniósł J. K. domagając się jego uchylenia i zarzucając naruszenie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów ustawy prawo wodne (zmienia stan wody na gruncie, a zwłaszcza kierunek odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej). Nadto wskazał, że doszło do naruszenia występującego w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich - właścicieli sąsiednich nieruchomości (poprzez m.in. wykonanie wywyższenia terenu nieruchomości, nagromadzenie na nieruchomości wielkich mas odpadów w postaci gruzu cegielnianego). SKO w [...] w decyzji z [...] marca 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, umarzającą postępowanie w przedmiocie nakazania posiadaczowi odpadów usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i przywrócenia stanu poprzedniego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od decyzji SKO w [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazania usunięcia odpadów z działek nr [...],[...]/3, [...]/7, [...]/8, [...]/9, [...]/10 w miejscowości S. wniósł J. K. kwestionując rozstrzygnięcie organu II instancji w całości. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym stawił się uczestnik postępowania A. A., który wnosił o oddalenie skargi i oświadczył, że zgadza się z decyzją organu I instancji oraz SKO w [...]. Wyjaśnił, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2015 r., nakazująca inwestorom – A. A. i M. P. – zaniechanie dalszych robót budowlanych prowadzonych przy wykonywaniu utwardzenia powierzchni gruntu, jest decyzją ostateczną, a wniosek J. K. o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją nie został uwzględniony. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 12 października 2016 r., sygn. II SA/Po 415/16 wskazał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz art. 27 ust. 8 i 9 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm., dalej: u.o.) w stopniu mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena, czy na działkach objętych postępowaniem organów administracji doszło do składowania lub magazynowania odpadów na terenie do tego nieprzeznaczonym w świetle przepisów u.o. i innych aktów dotyczących tej materii. Odrębną natomiast sprawą jest kwestia wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu przedmiotowych działek w świetle zgodności tych robót z przepisami prawa budowlanego. W tym drugim przypadku, na który przede wszystkich powołuję się skarżący, prowadzone jest odrębne postępowanie nadzorcze przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie prawidłowości wykonania powyższych robót, w toku którego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z 22 września 2016 r. o zaniechaniu dalszych robót budowlanych prowadzonych przy utwardzeniu powierzchni gruntu na przedmiotowych działkach z uwagi na nieprawidłowości prowadzenia tych robót, ale z punktu widzenia szeroko rozumianego prawa budowlanego. Oznacza to, że wydanie decyzji z 22 września 2015 r. nie skutkuje, jak tego domaga się skarżący, uznaniem, że na przedmiotowych działkach składowane są odpady w sposób niezgodny w przepisami ustawy o odpadach i innych aktów wykonawczych wydanych w zakresie odpadów. Oceny w tym zakresie dokonały organy administracji publicznej w świetle przepisów dotyczących ochrony środowiska, życia i zdrowia przed negatywnym wpływem wynikającym z wytwarzania odpadów, co aktualnie jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Według Sądu I instancji, z akt sprawy wynika, że zarówno Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w P., jak i skarżący J. K. interweniowali w sprawie zasypywania ziemią i gruzem gruntów ornych i cieku wodnego zlokalizowanego w miejscowości S. [...], utwardzaniu terenu działek o numerach [...],[...]/3, [...]/7, [...]/8, [...]/9, [...]/10. W związku z powyższym Wójt Gminy [...] działając na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 26 ust. 2 u.o. wszczął postępowanie w sprawie nakazania usunięcia odpadów z nieruchomości położonej w S., oznaczonej ewidencyjnie jako działki ewidencyjne [...],[...]/3, [...]/7, [...]/8, [...]/9, [...]/10 należących do A. A. i M. P.. Z treści art. 26 u.o. wynika, że do zastosowania środka nadzorczego w formie decyzji nakazującej usunięcie odpadów wymagane jest konieczne stwierdzenie faktu istnienia odpadów i to w miejscu nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów, a także ustalenie podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów, tj. ich posiadacza (bądź posiadaczy). Takie ustalenia zostały poczynione przez organ I instancji. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego (oględzin, doprowadzenia do oczyszczenia terenu z odpadów z metalu, tworzywa sztucznego i dużych brył betonu) organy obu instancji przyjęły, że teren został pokryty gruzem betonowym, ceglanym oraz żwirem w celu utwardzenia powierzchni działek. Dokonali tego właściciele działek - A. A. i M. P.. W ocenie Sądu I instancji, w okolicznościach sprawy organ I instancji, a za nim Kolegium poza przytoczeniem przepisów u.o. i rozporządzeń wykonawczych, nie wykazało na gruncie niniejszej sprawy, czy spełnione zostały wszystkie wymagane warunki uznania, że doszło do zgodnego z prawem wykorzystania odpadów, celem utwardzenia powierzchni gruntu w sposób uniemożliwiający pylenie oraz nie zakłócający stan wody na gruncie zgodnie z art. 29 Prawa wodnego. Z akt sprawy nie wynika, a w uzasadnieniu decyzji obu instancji brak jest argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że na przedmiotowych działkach należących do A. A. i M. P.znajdujące się na terenie o powierzchni 9.673 m² zmieszane odpady gruzu betonowego oraz ceglanego przysypane żwirem w nieznanej ilości należy traktować jako materiał służący do utwardzenia i wyrównania powierzchni gruntu, a nie jako niezgodne z prawem składowanie, czy magazynowanie odpadów. Organy w uzasadnieniu nie dały wyrazu istotnym dla sprawy okolicznościom, że poddano odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, na podstawie właściwych rozporządzeń, i w takich ilościach, które bezpiecznie można wykorzystać na własne potrzeby. W szczególności, organy nie wykazały, że utwardzenia dokonano w sposób uniemożliwiający pylenie, że nie doszło do zakłócenia stosunków wodnych, nadto że utwardzenie nie spowodowało bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. Przytoczone przepisy prawa organy nie wypełniły konkretną treścią wynikającą z okoliczności sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, niewystarczające jest bowiem powołanie się na posiadane przez właścicieli nieruchomości zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych polegających na wykonaniu utwardzenia działek. Spełnione muszą być przesłanki wynikające z przepisów szczególnych, że takie wykorzystanie odpadów jest bezpieczne, nie godzi w nadrzędną zasadę jaką jest ochrona środowiska, życia i zdrowia ludzi, czego w istocie organy nie wykazały. Według Sądu I instancji, zaniechania w powyższym zakresie godzą w zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 k.p.a. obligującą organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W tym względzie należy także zauważyć, że organy dopuściły się również naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., które polegało na niepełnym zgromadzeniu materiału dowodowego. Sąd I instancji wyjaśnił, że prowadząc ponownie postępowanie organ weźmie pod uwagę poczynione wyżej spostrzeżenia i ustali, czy wykorzystanie odpadów celem utwardzenia powierzchni w niniejszej sprawie spełnia wymogi procesu odzysku R5, w szczególności nie narusza stosunków wodnych, nie skutkuje zagrożeniem szkodą w środowisku i mieści się w zakresie dopuszczalnych ilości. W skardze kasacyjnej A. A. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r. pr. M. K. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. - art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 14 grudnia 2004 r. o odpadach (u.o.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z odpadami w rozumieniu ustawy, w sytuacji, gdy definicja odpadów nie koreluje z zachowaniem skarżącego oraz celem jego działań, polegającym na utwardzaniu terenu - art. 26 ust. 1 i 2 u.o. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie w ogóle zachodzą okoliczności, z których wynikałoby, że organy administracji zobowiązane były do prowadzenia postępowania w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z działek o numerach ewidencyjnych [...],[...]/3, [...]/7, [...]/8, [...]/9, [...]/10 w miejscowości S., w sytuacji, gdy w przedmiotowym stanie faktycznym nie było ku temu podstaw. Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uchylenie przez wojewódzki sąd administracyjny decyzji SKO w [...] z [...] marca 2016 r., nr [...] oraz decyzji jej poprzedzającej wydanej przez Wójta Gminy [...] w dniu [...] lutego 2016 r., nr [...], w sytuacji gdy decyzje te odpowiadały prawu i nie było podstaw do ich uchylenia, w szczególności, organy administracji przeprowadziły pełne i wszechstronne postępowanie wyjaśniające w sprawie. Wobec powyższego wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że "wyrok z dnia 12 października 2016 r." jest nieprawidłowy. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z 14 grudnia 2004 r. o odpadach. W ocenie skarżącego kasacyjnie, w przedmiotowej sprawie w ogóle nie miały zastosowania przepisy ustawy o odpadach z jednej istotnej przyczyny. Za odpady w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. W stanie faktycznym w niniejszej sprawie jasne jest, że skarżący nigdy nie składował odpadów na działkach o nr ewidencyjnych [...],[...]/3, [...]/7, [...]/8, [...]/9, [...]/10, a jego działania były nakierowane wyłącznie na nawiezieniu i rozprowadzeniu materiału służącego do utwardzenia terenu, zgodnie ze zgłoszeniem dokonanym przez skarżącego w dniu 16 kwietnia 2014 r. w Starostwie Powiatowym w K., które nie było kwestionowane przez organy administracji. Tym samym przyjęcie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie w ogóle mają zastosowanie przepisy ustawy o odpadach, jest w ocenie skarżącego kasacyjnie, założeniem błędnym, skutkującym wyrokiem z "12 października 2016 r." W związku z tym, ewentualne postępowanie zmierzające do zaniechania przez skarżącego utwardzania terenu powinno opierać się o przepisy ustawy Prawo budowlane i powinno być prowadzone przez organy administracji budowlanej. W ocenie skarżącego kasacyjnie, wojewódzki sąd administracyjny dopuścił się także naruszenia przepisu art. 26 ust. 1 i 2 u.o. z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do żądania od skarżącego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania oraz prowadzenia w tym zakresie postępowania administracyjnego zmierzającego do nakazania usunięcia skarżącemu odpadów. Skoro materiał nawieziony na ww. działki stanowi, w ocenie skarżącego kasacyjnie, materiał budowlany, służący utwardzeniu terenu, brak jest podstaw do przyjęcia, że na skarżącym ciążył jakikolwiek obowiązek usuwania odpadów. Potwierdziły to m. in. oględziny dokonane w dniu 18 grudnia 2016 r. przez osoby upoważnione w imieniu Wójta Gminy [...] w toku postępowania. Tym samym decyzja z [...] lutego 2016 r. umarzająca postępowanie w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z działek o numerach ewidencyjnych [...],[...]/3, [...]/7, [...]/8, [...]/9, [...]/10 w miejscowości Skarszew była prawidłowa i nie było podstaw jej uchylenia przez organ odwoławczy, a następnie przez wojewódzki sąd administracyjny. Dodatkowo, w ocenie skarżącego kasacyjnie, pod uwagę nie zostało wzięte to, że skarżący jako rolnik, nie jest osobą prowadzącą działalność gospodarczą, a tym samym zastosowanie miałby do niego, w przypadku gdyby miały w ogóle zastosowanie przepisy ustawy o odpadach, przepis art. 27 ust. 8 u.o. oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Zgodnie z treścią załącznika do rozporządzenia, skarżący w procesie utwardzania terenu mógł wykorzystywać odpady opisane pod pozycją 33 o kodzie 17 01 07. Ponadto, co jest konsekwencją błędnej wykładni i błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego, wojewódzki sąd administracyjny dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegającego na uchyleniu prawidłowo wydanych i zgodnych z prawem decyzji organów administracji, którym, w ocenie skarżącego nie sposób przypisać naruszeń, o których mowa w zaskarżonym wyroku, tj. naruszenia przepisu art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na fakt, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało przeprowadzone w sposób pełny, obiektywny i rzetelny, w oparciu o ogół zebranego w sprawie materiału dowodowego, z którego wprost wynika, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w przepisie art. 26 ust. 2 u.o. Gdyby wojewódzki sąd administracyjny dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, nie doszłoby do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Je. K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i "zarządzenie" na rzecz odpowiadającego na skargę kasacyjną kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie zwrócić należy uwagę na niedokładność w sporządzeniu zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej nie powiązał tego zarzutu z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów, dokonuje jedynie oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Naczelny Sąd Administracyjny miał jednakże na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, sprowadzający się do stanowiska, że zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera wskazanie sposobu rozumienia zarzutu pozwalające na jego merytoryczne rozpoznanie. Niedokładność w sporządzeniu skargi kasacyjnej nie mogłaby zatem prowadzić do braku rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W realiach niniejszej sprawy istniały bowiem podstawy do rekonstrukcji tych zarzutów na podstawie całej treści skargi kasacyjnej. Pomimo sformułowania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej szeregu zarzutów związanych z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego, istota sprawy sprowadza się do oceny, czy Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli postępowania w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie "nakazania usunięcia odpadów z działek o numerach ewidencyjnych [...],[...]/3, [...]/7, [...]/8, [...]/9, [...]/10 w miejscowości S.", które zostało wszczęte przez Wójta Gminy [...] w dniu 9 listopada 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji dokonaną w wyroku tego Sądu z 12 października 2016 r., sygn. II SA/Po 415/16. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. pozwala Sądowi I instancji na uchylenie decyzji, o ile zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: wystąpi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (inne, aniżeli dające podstawę do wznowienia postępowania), a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a wpływ ten musiał być istotny. Nie każde zatem naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji, ale naruszenie charakteryzujące się istotnością wpływu na wynik sprawy. O naruszeniu takim można mówić wówczas, że gdyby ono nie zaistniało mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie w sprawie. Warunkiem zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli sąd stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to ma podstawy, aby zastosować ten przepis. Jak wynika z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, Sąd ten prawidłowo uchylił obie wydane w sprawie decyzje, ponieważ materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był niekompletny i nie wyjaśniono istotnych dla sprawy kwestii. Tym samym nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który wyjaśnił, że w okolicznościach sprawy organ I instancji, a za nim Kolegium poza przytoczeniem przepisów u.o. i rozporządzeń wykonawczych, nie wykazało na gruncie niniejszej sprawy, czy spełnione zostały wszystkie wymagane warunki uznania, że doszło do zgodnego z prawem wykorzystania odpadów, celem utwardzenia powierzchni gruntu w sposób uniemożliwiający pylenie oraz nie zakłócający stan wody na gruncie zgodnie z art. 29 Prawa wodnego. Ma rację Sąd I instancji, że z akt sprawy nie wynika, a w uzasadnieniu decyzji obu instancji brak jest argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że na przedmiotowych działkach należących do A. A. i M. P. znajdujące się na terenie o powierzchni 9.673 m² zmieszane odpady gruzu betonowego oraz ceglanego przysypane żwirem w nieznanej ilości należy traktować jako materiał służący do utwardzenia i wyrównania powierzchni gruntu, a nie jako niezgodne z prawem składowanie, czy magazynowanie odpadów. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że organy w uzasadnieniu decyzji nie dały wyrazu istotnym dla sprawy okolicznościom, że poddano odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, na podstawie właściwych rozporządzeń, i w takich ilościach, które bezpiecznie można wykorzystać na własne potrzeby. W szczególności, organy nie wykazały, że utwardzenia dokonano w sposób uniemożliwiający pylenie, że nie doszło do zakłócenia stosunków wodnych, nadto że utwardzenie nie spowodowało bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. Ma rację Sąd I instancji, że niewystarczające jest bowiem powołanie się na posiadane przez właścicieli nieruchomości zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych polegających na wykonaniu utwardzenia działek. Spełnione muszą być przesłanki wynikające z przepisów szczególnych, że takie wykorzystanie odpadów jest bezpieczne, nie godzi w nadrzędną zasadę jaką jest ochrona środowiska, życia i zdrowia ludzi, czego w istocie organy nie wykazały. Zaniechania w powyższym zakresie godzą w zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 k.p.a. obligującą organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W tym względzie należy także zauważyć, że organy dopuściły się również naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., które polegało na niepełnym zgromadzeniu materiału dowodowego. Skoro z wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Wbrew temu co zarzucono w skardze kasacyjnej, w sprawie tej prawidłowo ocenił Sąd I instancji, że organy nie zebrały w sposób wystarczający materiału dowodowego do prawidłowego zastosowania prawa materialnego i tym samym naruszyły art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, który stwierdził naruszenia ww. przepisów k.p.a. W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie stara się wykazać, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie było prowadzone przez organy administracji publicznej bez naruszeniem art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., a zatem rozstrzygnięcie sprawy zostało poprzedzone należytą koncentracją materiału dowodowego sprawy i rzetelnymi ustaleniami stanu faktycznego. Wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nakazania usunięcia odpadów musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą czy spełnione zostały wszystkie wymagane warunki uznania, że doszło do zgodnego z prawem wykorzystania odpadów, celem utwardzenia powierzchni gruntu w sposób uniemożliwiający pylenie oraz nie zakłócający stan wody na gruncie zgodnie z art. 29 Prawa wodnego. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy administracji publicznej nie odpowiadało tak ustalonym kryteriom. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładnia art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. oraz art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm., dalej: u.o.) Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że z treści art. 26 u.o.o. wynika, że do zastosowania środka nadzorczego w formie decyzji nakazującej usunięcie odpadów wymagane jest konieczne stwierdzenie faktu istnienia odpadów i to w miejscu nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów, a także ustalenie podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów, tj. ich posiadacza (bądź posiadaczy). Takie ustalenia zostały poczynione przez organ I instancji. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego (oględzin, doprowadzenia do oczyszczenia terenu z odpadów z metalu, tworzywa sztucznego i dużych brył betonu) organy obu instancji przyjęły, że teren został pokryty gruzem betonowym, ceglanym oraz żwirem w celu utwardzenia powierzchni działek. Dokonali tego właściciele działek - A. A. i M. P.. Ma rację Sąd I instancji, że precyzyjny katalog odpadów określony został w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. poz. 1923). W załączniku do powyższego rozporządzenia sklasyfikowano m. in. zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06, jako odpady o kodzie 17 01 07. Takie też odpady zostały zdeponowane na przedmiotowych działkach. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, który mimo zmiany stanu prawnego zachował aktualność na gruncie prawnym niniejszej sprawy, według którego lista kategorii odpadów ma walor konstytutywny, stanowi element definicji ustawowej i służy do odróżnienia odpadów od pozostałych substancji lub przedmiotów. W prawidłowo skonstruowanym modelu powinna ona odgrywać rolę służebną. Po zastosowaniu podstawowej definicji odpadu wraz z wszelkimi uzupełnieniami i stwierdzeniu, że dana substancja lub przedmiot jest odpadem, można posłużyć się listą klasyfikującą w celu ustalenia, z jakim rodzajem odpadu mamy do czynienia (zob. J. Jerzmański, Charakter prawny listy odpadów. Na marginesie rozporządzenia MŚ z 8 marca 2001 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie klasyfikacji odpadów (Dz. U. nr 17, poz. 204), OŚPiP 2001, nr 2, s. 15). Z definicji ustawowej pojęcia "odpady" wynika dwoista natura odpadu. Zgodnie z ogólną zasadą gospodarki odpadami wyrażoną w art. 26 ust. 1 u.o. posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Zasada ta jest konsekwencją obowiązywania domniemania wyrażonego w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. Według niego, przez posiadacza odpadów - rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Obalenie domniemania wywodzonego z treści art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. może nastąpić po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w indywidualnej sprawie. Do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 26 u.o. wymagane jest ustalenie istnienia odpadów, ich składowania w miejscu nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania oraz podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów. Z treści art. 26 ust. 1 u.o. wynika z mocy samego prawa dla posiadaczu odpadów obowiązek niezwłocznego ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Posiadacz odpadów jest zobowiązany wykonać go bez wezwania, a w razie jego bezczynności, organ administracji publicznej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów ich usunięcie. Obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie na podstawie art. 26 u.o. jest ustalenie m.in. kwestii związanych z rodzajem i ilością zgromadzonych odpadów. Organ powinien dokonać ustalenia stanu faktycznego zgodnie z przepisami k.p.a. Wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 26 u.o. powinno być poprzedzone kompleksowym zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego. Jeśli domniemanie nie zostanie obalone, odpowiedzialność za odpady będzie ponosił władający powierzchnią ziemi, na której odpady się znajdują. Jeżeli odpady nie zostaną usunięte zgodnie z obowiązkiem wyrażonym w art. 26 ust. 1 u.o., wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z perspektywy stosowania art. 26 ust. 1 i 2 u.o. - będącego zasadniczą materialnoprawną podstawą decyzji - nie ma natomiast znaczenia fakt, że nawiezione odpady mogą się przyczynić do lepszego zagospodarowania gruntu i do uregulowania stosunków wodnych (zob. wyroki NSA z 28 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1918/16, LEX nr 2313628 oraz z 19 września 2017 r., sygn. II OSK 2642/16, LEX nr 2409705). Stosowanie art. 26 u.o. jest konsekwencją obowiązywania w prawie gospodarki odpadami reglamentacji administracyjnoprawnej dotyczącej postępowania z odpadami występującej jako zespół instrumentów funkcji reglamentacyjno-ochronnej prawa ochrony środowiska zapewniającego prawidłowy sposób postępowania z odpadami w zgodzie z wymaganiami prawa ochrony środowiska. Oznacza ona w tym zakresie m.in. egzekwowanie prawem wyznaczonych obowiązków posiadaczy odpadów. Sprowadza się ona do działalności państwa polegającej na regulowaniu, porządkowaniu sposobów postępowania z odpadami. Celem tak rozumianej reglamentacji jest osiągnięcie stanu stabilnego uregulowania sposobów korzystania ze środowiska poprzez stosowanie instrumentów prawnych mających postać pozwoleń, zezwoleń i koncesji funkcjonujących w gospodarce odpadami. Zasada reglamentacji na gruncie u.o. polega na wprowadzeniu ograniczeń w korzystaniu z odpadów. Mechanizm reglamentacji jest też wyrazem funkcji kontrolnych prawa ochrony środowiska regulującego sposoby i zakres legalnego postępowania z odpadami. Instrumenty prawne reglamentacji ukierunkowane są zasadniczo na działania prewencyjne dotyczące odpadów. Nie doszło do naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. Kluczowym elementem definicji odpadów jest pojęcie "pozbycie się", gdyż przedmiot staje się odpadem właśnie z chwilą "pozbycia się" go przez dotychczasowego posiadacza. Odpadem zatem pod pewnymi warunkami może być substancja lub przedmiot. Ta szczególna natura odpadu jest związana z określonymi zachowaniami posiadacza odpadów. Polegają one na: pozbywaniu się odpadów, zamiarze pozbycia się odpadów lub obowiązku pozbycia się odpadów. Czynność polegającą na pozbyciu się odpadu możemy odnosić do pojęcia subiektywnej lub obiektywnej wartości substancji lub przedmiotu, którą ona przedstawia dla posiadacza odpadów. Miernik wartościowy substancji lub przedmiotu wymaga stosowania kryteriów pozaprawnych. Pojęcie "pozbywać się" należy interpretować w świetle celu ogólnego przepisów u.o., którym jest ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez odpady oraz w świetle celów szczegółowych wynikających zasad gospodarki odpadami. Termin "pozbywać się", który określa zakres stosowania pojęcia odpadu, nie może zatem być interpretowany wąsko. Kompleksowe zarządzanie gospodarką odpadami musi być uwzględnione w interpretacji pojęcia "pozbywać się". Możliwość utraty statusu odpadu zależy zatem od spełnienia warunków wynikających z przepisów u.o. Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, dokonał kontroli skarżonej decyzji w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z przepisów prawa, nie pomijając rozpatrzenia istoty sprawy. Słusznie bowiem wskazano, że rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Mając na uwadze to co stwierdzono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie zasądził zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz J. K., gdyż nie wykazał on poniesienia takich kosztów, o jakich mowa w art. 205 p.p.s.a. Odpowiedź na skargę kasacyjną podpisał osobiście, nie był reprezentowany przez radcę prawnego, czy adwokata.