I OSK 2910/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 sierpnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1315/16 w sprawie ze skargi L. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1315/16 - oddalił skargę L. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami, w punkcie drugim orzeczenia - przyznał pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 23 listopada 2015 r. do Prezydenta Miasta K., Referatu Praw Jazdy, wpłynęło z [...] Ośrodka Medycyny Pracy w K. orzeczenie lekarskie wydane w dniu 30 października 2015 r. o istnieniu u skarżącego przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B,C,E. Skarżący odwołał się od tego orzeczenia, jednak nie stawił się na badanie przed jednostką orzeczniczą drugiego stopnia - Instytutem Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. . W związku z powyższym w dniu [...] lutego 2016 r. Prezydent Miasta K. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B z uwagi na istnienie przeciwskazań zdrowotnych. Postępowanie to zakończyło się wydaniem w dniu [...] marca 2016 r. przez Prezydenta Miasta K. decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami – prawo jazdy kat. B, C, E do czasu uzyskania wymaganego stanu zdrowia do prowadzenia pojazdów silnikowych. W odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji skarżący stwierdził, że został bezpodstawnie skierowany na badanie lekarskie i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 627, zwanej dalej u.k.p.), starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Wobec skarżącego zostało wydane tego rodzaju orzeczenie: z dnia 30 października 2015 r., z którego jednoznacznie wynika istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania przez skarżącego pojazdami mechanicznymi kat. B, C, E. Orzeczenie jest prawomocne. Kolegium podniosło, że decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami jest decyzją związaną w tym znaczeniu, że orzeczenia lekarskie nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi L. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżący ponownie wyraził sprzeciw przeciwko skierowaniu go na badania lekarskie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że stwierdzenie przez organ okoliczności określonych w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p., zobowiązuje go do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że z orzeczenia lekarskiego [...] Ośrodka Medycyny Pracy w K., wydanego w dniu 30 października 2015 r. wynika, że istnieją u skarżącego przeciwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami silnikowymi. Orzeczenie to nie zostało skutecznie wzruszone, albowiem mimo odwołania się do jednostki orzeczniczej II stopnia, skarżący na wyznaczony przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. - termin badania nie zgłosił się. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego WSA podkreślił, że organy prowadzące postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji, o której stanowi art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p., nie mają prawnej możliwości weryfikacji wydanego orzeczenia lekarskiego, zarówno pod względem jego treści, jak i procedury, w której zapadło. Regulacja przewidziana w rozporządzeniu z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców, dotycząca czynności specjalistycznych, jakimi są badania lekarskie, sposobu ich przeprowadzania i rozpoznawania odwołań, stanowi procedurę odrębną od procedury administracyjnej. Ostateczne orzeczenia lekarskie nie podlegają zatem weryfikacji (tak pod względem ich treści, jak i procedowania) w postępowaniach o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami. Z powyższych względów Sąd I instancji uznał, że orzekające organy związane były ostatecznym orzeczeniem lekarskim [...] Ośrodka Medycyny Pracy w K. z dnia 30 października 2015 r. o istnieniu u skarżącego przeciwskazań zdrowotnych do kierowania przez niego pojazdami. Zobowiązane były więc do jego uwzględnienia i wydania decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami, a żadne względy związane z wiekiem skarżącego, czy też kosztami badań nie mogły zaważyć i stanowić przeszkody do wydania tej decyzji. Dodatkowo Sąd I instancji stwierdził, że wczytując się w treść "wezwania na badania" jednostki orzeczniczej II stopnia z dnia 25 listopada 2015 r., znajdującego się w aktach administracyjnych na k. 15, z łatwością można stwierdzić jasność i czytelność tego wezwania, które w sposób nieskomplikowany określa termin i godziny stawienia się w tej jednostce. Nadto, co do aspektu poniesienia dodatkowego obciążenia finansowego przez skarżącego, związanego z opłatą za te badania, można również stwierdzić, że wprost z pisma tego wynika, iż "Brak uiszczenia opłaty w wyznaczonym w piśmie terminie skutkować będzie stratą wstępnego terminu badania", a więc definitywnie również i ta kwestia nie zamykała, jak wynika z treści tego pisma, drogi skarżącemu do weryfikacji tego orzeczenia lekarskiego w odrębnym postępowaniu, z której nie skorzystał. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i z tego względu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako: P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł L. L. Zaskarżając orzeczenie w zakresie punktu pierwszego wniósł o jego uchylenie w tej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 oraz art. 77 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, pomimo naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 8 oraz art. 77 K.p.a. na skutek braku uwzględnienia, iż skarżący nie został prawidłowo wezwany na ponowne badanie lekarskie, które miało odbyć się w dniu 16 grudnia 2015 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wezwanie z dnia 25 listopada 2015 r. zawierało pouczenie o obowiązku uiszczenia opłaty za badanie w terminie do 8 września 2015 r. ze wskazaniem, iż brak uiszczenia opłaty skutkuje utratą terminu badania. Kolegium zaniechało uwzględnienia ww. uchybień i błędnie uznało, że orzeczenie lekarskie z dnia 30 października 2015 r. stało się ostateczne, uznając iż skarżący nie zgłosił się na powtórne badanie będąc o nim "prawidłowo zawiadomionym". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z treści art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. wynika obowiązek starosty wydania decyzji o pozbawieniu uprawnień do kierowania pojazdami, jeżeli w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym wydanie decyzji, zostanie wydane orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie przeciwwskazań u konkretnej osoby do kierowania przez nią pojazdami. Decyzja w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy należy do kręgu decyzji, których wydanie nakazuje konkretny przepis prawa i organ administracji nie może od tego obowiązku odstąpić w sytuacji, gdy spełniona zostanie przesłanka faktyczna, tj. stwierdzenie istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Sąd I instancji trafnie przyjął, że decyzje wydawane w trybie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p., stanowią akty o charakterze związanym, czyli takie, które nie zależą od uznania organu. Organ w przypadku stwierdzenia na podstawie ostatecznego orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem ma nie tylko prawo lecz i bezwzględny obowiązek wydać decyzję o określonej w przepisie treści. Postępowanie, którego celem jest ocena stanu zdrowia kierowcy, prowadzone jest przez uprawnionych lekarzy posiadających szczególne uprawnienia i kwalifikacje. Kierowca kwestionujący orzeczenie lekarskie wystawione przez uprawnionego lekarza i domagający się powtórnego badania w trybie odwoławczym musi liczyć się z koniecznością poddania się badaniu w jednostce medycznej o wyższym poziomie referencyjnym. Badanie lekarskie wykonywane we wskazanym trybie nie jest postępowaniem administracyjnym. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji regulacja przewidziana w rozporządzeniu z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. z 2014 r., poz. 949 ze zm.), dotycząca czynności specjalistycznych, jakimi są badania lekarskie, sposobu ich przeprowadzania i rozpoznawania odwołań, stanowi procedurę odrębną od procedury administracyjnej. Z tego względu brak jest podstaw do dokonywania przez organy administracji publicznej kontroli postępowania diagnostyczno-orzeczniczego prowadzonego przez uprawnionych lekarzy. Organy nie były więc w niniejszej sprawie uprawnione do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do przyczyn niestawienia się skarżącego na badania. W tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w przeprowadzonym postępowaniu sugerowanych przez skarżącego naruszeń prawa procesowego - art. 7, art. 8 oraz art. 77 K.p.a., które stanowiłyby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Skoro przed wydaniem decyzji ustalono w sposób jednoznaczny i bezsporny, że ponowne badania nigdy nie zostały przeprowadzone i nie zostało wydane orzeczenie odwoławcze, to uwzględnić należało jedyne istniejące orzeczenie lekarskie wydane we właściwym trybie, na podstawie badań przeprowadzonych w uprawnionej jednostce, tj. orzeczenie lekarskie MOMP w K. z dnia 30 października 2015 r. Innymi słowy, jeżeli uprawniona jednostka drugiego stopnia nie wydała stosownego orzeczenia odwoławczego i stwierdziła, tak jak w niniejszej sprawie, że brak jest podstaw do jego wydania, za wiążące uznać należało orzeczenie wydane przez właściwego lekarza na podstawie badań przeprowadzonych w jednostce orzeczniczej pierwszego stopnia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym stanowisko Sądu I instancji, że treść wezwania wystosowanego do skarżącego pozwala na przyjęcie, że skarżący miał realną możliwość skorzystania z prawa do ponownego badania lekarskiego, a tym samym kontroli orzeczenia wydanego przez jednostkę pierwszego stopnia. W sposób jasny i czytelny określono w nim termin i godziny stawienia się w jednostce orzeczniczej drugiego stopnia. Wadliwe określenie terminu uiszczenia opłaty za badania nie stanowiło w tym przypadku przeszkody uniemożliwiającej stronie poddanie się ponownym badaniom lekarskim. Z informacji zawartych w wezwaniu w sposób jednoznaczny wynika, że brak uiszczenia opłaty w wyznaczonym terminie skutkuje jedynie utratą wstępnego terminu badania i w takim przypadku konieczne jest złożenie przez badanego pisemnego wniosku o nowe badanie. Skarżący nie podjął żadnych kroków, które skutecznie doprowadziłyby do przeprowadzenia ponownego badania. Nie uiścił wymaganej opłaty, jak również nie wyjaśnił kwestii terminu dokonania tej czynności a w rezultacie nie stawił się na termin wyznaczonego badania. Zaniechanie tych czynności pozwala przyjąć, że to skarżący swym działaniem pozbawił się możliwości skutecznego zakwestionowania orzeczenia MOMP w K. z dnia 30 października 2015 r. Należy podkreślić, że to w interesie kierowcy leży podważenie orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów i w związku z tym podjęcie wszelkich starań by stawić się na ponowne badanie lekarskie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.