I OSK 2339/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Jolanta Sikorska del. WSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 87/16 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 87/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpatrzeniu skargi M.K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że M. K. wystąpiła do Prezydenta Miasta P. o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres świadczeniowy od dnia 1 października 2015 r. do dnia 30 września 2016 r. Na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz.U. Nr 123, poz. 836 ze zm.), organ wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku o dokumenty dotyczące dochodu uzyskiwanego przez męża jej matki C. V., w terminie 14 dni od doręczenia wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wnioskodawczyni nie uzupełniła wniosku, dlatego decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], na podstawie § 5 ust. 3 powołanego rozporządzenia z dnia 7 lipca 2010 r., Prezydent Miasta P. orzekł o pozostawieniu przedmiotowego wniosku bez rozpatrzenia. W wyniku rozpatrzenia odwołania M. K., decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że do wniosku o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego należy dołączyć m. in. zaświadczenia lub oświadczenia o dochodzie każdego członka rodziny wnioskodawcy. Członkiem zaś rodziny wnioskodawcy, w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2015 r. poz. 859 ze zm.), jest również małżonek rodzica wnioskodawcy. W ocenie organu odwoławczego, złożone przez stronę w toku postępowania przed organem pierwszej instancji wyjaśnienia o braku informacji o miejscu pobytu i zamieszkania C. V., nie wpływają na prawidłowość decyzji wydanej przez ten organ, skoro małżonek rodzica wnioskodawcy jest członkiem jego rodziny, niezależnie od tego, czy faktycznie z nim mieszka bądź prowadzi z nim wspólne gospodarstwo domowe. O przynależności tej osoby do rodziny wnioskodawcy – zdaniem organu – decydują względy formalne, tj. fakt pozostawania jej i rodzica wnioskodawcy w związku małżeńskim. W uzasadnieniu skargi na decyzję organu odwoławczego M. K. wyjaśniła, że organy obu instancji błędnie ustaliły skład jej rodziny, ponieważ zaliczyły do niej męża jej matki, który od wielu lat nie utrzymuje z nimi żadnych kontaktów. Jej zdaniem, przy ustalaniu składu rodziny należy brać pod uwagę faktyczne relacje między członkami rodziny, a nie ich formalnoprawny status. Uwzględniając skargę M. K., poprzez uchylenie decyzji organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że wykładnia pojęcia "członek rodziny" w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, nie może pozostawać w oderwaniu od celu tej ustawy, którym jest częściowe pokrycie kosztów utrzymania osób, które zostały pozbawione pomocy materialnej ze strony biologicznego rodzica (rodziców). Ponadto, w powołanym art. 2 pkt 12 użyto sformułowania "odpowiednio". Według bowiem tego przepisu, "rodzina" oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: rodziców osoby uprawnionej, małżonka rodzica osoby uprawnionej, osobę, z którą rodzic osoby uprawnionej wychowuje wspólne dziecko etc. Odpowiednie stosowanie przepisu prawa nie nakazuje mechanicznego stosowania normy prawnej, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim zakresie oraz w jaki sposób należy ją stosować w konkretnej sytuacji. Stosowanie "odpowiednie" oznacza niezbędną adaptację normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania (por. uchwała Sądu Najwyższego z 15 września 1995 r., sygn. akt III CZP 110/95). Z treści art. 2 pkt 12 powołanej ustawy nie można wyprowadzić sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do rodziny. Ustawodawca zobowiązał organ do analizy tej kwestii w odniesieniu do każdej konkretnej sprawy właśnie poprzez użycie słowa "odpowiednio", uznając, że możliwe komplikacje stosunków rodzinnych nie są materią, którą należy regulować kazuistycznie. Skarżąca M. K. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z matką M. V.. Mąż matki skarżącej – C. V., od kilku lat nie utrzymuje kontaktu z matką skarżącej oraz ze skarżącą. Wnioskodawczyni i jej matka nie znają miejsca jego aktualnego pobytu ani adresu zamieszkania. Okoliczności te nie zostały przez organy w niniejszej sprawie zakwestionowane. Jeżeli więc mąż matki skarżącej – C. V., nie utrzymuje od lat kontaktu ani z żoną, ani ze skarżącą, to nie ma wystarczających podstaw do uznania go za członka ich rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 12 powołanej ustawy, którego dochody są wliczane do dochodu rodziny skarżącej. Żądanie przedstawienia przez skarżącą zaświadczenia bądź oświadczenia o dochodach męża jej matki, a następnie pozostawienie jej wniosku bez rozpoznania z powodu nieuzupełnienia tego braku, narusza nie tylko dyspozycję § 5 ust. 1-3 rozporządzenia z dnia 7 lipca 2010 r. poprzez ich zastosowanie, ale również uchybia zasadzie budzenia zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 kpa. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 87/16, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie zarzuciło naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów: - przez przyjęcie, że posłużenie się, w zawartej w tym przepisie definicji pojęcia "rodzina" zwrotem "odpowiednio", uprawnia do analizy faktycznego składu rodziny osoby uprawnionej do alimentów w kontekście osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe, - przez przyjęcie, że mąż matki osoby uprawnionej do alimentów, który nie utrzymuje z nią kontaktów i nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego może zostać wyłączony ze składu rodziny osoby uprawnionej do alimentów, wbrew formalnej definicji pojęcia "rodzina" zawartej w tym przepisie, - w zw. z § 5 ust. 1 - 3 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego przez przyjęcie, że organ administracji pierwszej instancji niezgodnie z prawem żądał od skarżącej oświadczenia o dochodach męża matki, a następnie pozostawił wniosek strony o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego bez rozpatrzenia, w sytuacji gdy zastosowanie tych przepisów przez organy administracji obu instancji było prawidłowe. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ustawowa definicja pojęcia "rodzina", zawarta w art. 2 pkt 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w sposób precyzyjny i wyczerpujący określa krąg osób, które w postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego są uznawane za rodzinę. Definicja ta nakazuje stosowanie tego pojęcia w sposób formalny bez odwołania się do okoliczności wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego, wspólnego zamieszkania lub faktów związanych z dobrymi lub złymi relacjami pomiędzy wymienionymi w tym przepisie osobami. Pomimo posłużenia się przez ustawodawcę, w omawianym art. 2 pkt 12, sformułowaniem "odpowiednio", nie można uznać, że dopuszczono w tego rodzaju sprawach analizę stanu faktycznego rodziny w kontekście osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe. Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że powyższy przepis nie wprowadza sztywnej reguły, która określałaby krąg osób wchodzących w skład rodziny dla potrzeb przyznania świadczeń alimentacyjnych. W omawianym art. 2 pkt 12 posłużono się formalną definicją pojęcia "rodzina" i niezależnie od ustaleń dotyczących wspólnego gospodarowania lub utrzymywania dobrych relacji rodzinnych, krąg osób tworzących rodzinę należy uwzględniać mając na uwadze jedynie status prawny poszczególnych osób. Przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji wykładnia funkcjonalna powyższego przepisu stoi w sprzeczności nie tylko z jego literalnym brzmieniem, ale wynika także z niewłaściwego odczytywania celów przedmiotowej ustawy. Przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego stanowi formę wsparcia niealimentowanych dzieci, nie wiąże się jednak z przeniesieniem odpowiedzialności za ich utrzymanie na organy publiczne. Obowiązek alimentacyjny wobec dzieci ciąży nadal w szczególności na rodzicach, którzy ponoszą główną odpowiedzialność za zabezpieczenie ich niezbędnych potrzeb życiowych. Wsparcie publiczne ma jedynie charakter pomocniczy, a środki przeznaczone na ten cel są limitowane. Ewentualne przyznanie świadczeń następuje wyłącznie na wniosek, który musi spełniać wszelkie wymagania określone przepisami ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Brak przedłożenia wszystkich wymaganych ustawą dokumentów obliguje organy przyznające świadczenie do żądania ich uzupełnienia, a przy braku pozytywnego odzewu ze strony wnioskodawcy, pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Tryb przyznawania świadczeń z funduszu alimentacyjnego - wszelkie przesłanki formalne i merytoryczne - ustalone zostały na podstawie bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa. Decyzja w przedmiocie tych świadczeń nie ma charakteru uznaniowego, co obliguje organy administracji do zachowania daleko idącego formalizmu. Nieutrzymywanie przez męża matki skarżącej kontaktów z żoną oraz samą stroną nie uprawnia do wykluczenia go z kręgu rodziny określonej zgodnie z art. 2 pkt 12. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że małżonek rodzica osoby uprawnionej jest członkiem rodziny tej osoby w świetle ustawy. Regulacja ta nie przewiduje możliwości wykluczenia którejkolwiek z osób wymienionych w art. 2 pkt 12 z kręgu rodziny z powodu zerwania więzi rodzinnej, nieutrzymywania kontaktów, długotrwałego wyjazdu poza terytorium kraju, czy innych okoliczności. Do czasu kiedy pomiędzy matką osoby uprawnionej M. V., a jej mężem C. V. istnieje formalnoprawna więź małżeńska, w skład rodziny skarżącej - w świetle przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - będzie wchodziła jej matka oraz mąż matki. Zaprezentowana wykładnia organu odwoławczego znajduje swoje potwierdzenie w ukształtowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych obu instancji. W myśl tej linii orzeczniczej, zgodnie z wolą ustawodawcy, ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie oznacza to odpowiednio członków rodziny, m.in. rodziców osoby uprawnionej, małżonka rodzica osoby uprawnionej, osobę, z którą rodzic osoby uprawnionej wychowuje wspólne dziecko. Jednocześnie, w myśl przyjętego tam wyłączenia, do rodziny nie zalicza się: dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim i rodzica osoby uprawnionej zobowiązanego tytułem wykonawczym pochodzącym lub zatwierdzonym przez sąd do alimentów na jego rzecz. Tak jednoznaczne zdefiniowanie w słowniczku ustawowym pojęcia "rodzina" uwzględnia jej status prawny, a nie stan faktyczny. Małżonek rodzica osoby uprawnionej jest zatem członkiem rodziny osoby uprawnionej, którego dochód uwzględnia się przy ustalaniu prawa do świadczenia alimentacyjnego, niezależnie od tego, jak faktycznie układają stosunki między poszczególnymi członkami rodziny. Ustawodawca nie uzależnił przyznania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego od ustalenia, że wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Ustawodawca wyraźnie określił okoliczności, które obligatoryjnie organ musi wyjaśnić, a wśród nich m.in. dochód poszczególnych członków rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy. Ustawowej definicji pojęcia "rodziny" nie należy rozumieć tak, że posłużenie się w tej definicji zwrotem "odpowiednio" uprawnia do analizy faktycznego składu rodziny w kontekście osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe - jak wywodzi skarżąca. Ustawodawca, definiując pojęcie "rodziny", uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania." W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. wniosła o jej oddalenie podzielając argumenty Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., – dalej ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Jakkolwiek żądanie przez organ pierwszej instancji przedłożenia przez wnioskodawczynię zaświadczenia lub oświadczenia o dochodach męża jej matki było uzasadnione obowiązującym § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r., to jednak prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił wadliwe zastosowanie przez organy orzekające § 5 ust. 3 tego rozporządzenia, w kontekście art. 2 pkt 12 i art. 15 ust. 4 pkt 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W skardze kasacyjnej przyjęto, że przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego stanowi formę wsparcia niealimentowanych dzieci, nie wiąże się jednak z przeniesieniem odpowiedzialności za ich utrzymanie na organy publiczne. Organy orzekające obu instancji nie dostrzegły zatem, że w niekwestionowanych przez te organy okolicznościach niniejszej sprawy nie jest możliwe spełnienie ustawowego celu świadczenia z funduszu alimentacyjnego przy uznaniu tych okoliczności za niemające żadnego znaczenia dla wykładni pojęcia "rodzina" określonego w art. 2 pkt 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W preambule do tej ustawy wskazano bowiem, że konstytucyjna zasada pomocniczości nakłada na państwo obowiązek wspierania jedynie tych osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji. W art. 9 ust. 1 powołanej ustawy określono zaś krąg osób uprawnionych do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, spośród którego wyłączone zostały jedynie osoby określone w art. 10 ust. 2 powołanej ustawy. O ile więc ustawowym warunkiem uzyskania świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest także spełnienie kryterium dochodowego rodziny (w przeliczeniu na osobę w rodzinie) osoby wnioskującej o przyznanie takiego świadczenia, to jednak pojęcie "rodzina", którego definicja zawarta jest w art. 2 pkt 12 omawianej ustawy, powinno w konkretnie rozpatrywanej sprawie uwzględniać ustawowy cel dopuszczalności przyznania przedmiotowego świadczenia. Nie można bowiem dopuszczalności przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego uzależniać od okoliczności, której spełnienie jest obiektywnie wykluczone także w ocenie organów orzekających w sprawie. Jeżeli bowiem nie jest kwestionowane przez organy orzekające w niniejszej sprawie, że mąż matki osoby wnioskującej o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego od wielu już lat nie utrzymuje jakichkolwiek kontaktów ze swoją żoną i jej córką, jak również nie jest znane miejsce jego pobytu, to w takich okolicznościach literalne rozumienie pojęcia "rodzina" - zawartego w art. 2 pkt 12 omawianej ustawy - jako obejmujące m.in. małżonka rodzica osoby uprawnionej, pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustawowym celem przyznania świadczenia, jako pomocy skierowanej do osoby, która nie jest właśnie w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymuje należnego wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec niej do alimentacji. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uznał, wbrew zarzutom kasacyjnym, że wykładnia pojęcia "rodzina" – użytego w art. 2 pkt 12 omawianej ustawy – nie obejmuje w szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy C. V., będącego mężem matki wnioskodawczyni, skoro w żaden sposób nie zostało wykazane, aby osoba ta mogła być traktowana, jako członek rodziny wnioskodawczyni, w której miałaby oczekiwać pomocy w swoim utrzymaniu. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.