II OSK 698/18

Dnia 6 lutego 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 11/17 w sprawie ze skargi [...] w Dzielnicy [...] na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. VII SA/Wa 11/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") po rozpoznaniu skargi [...] w Dzielnicy [...] (dalej: "Skarżący") na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: zaskarżonym postanowieniem WINB utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB") z dnia [...] września 2016 r. nakładające na Skarżącego obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej określającej stan techniczny budynku mieszkalnego wielorodzinnego szczegółowo wskazanego, w terminie 4 miesięcy od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne. W dniu [...] lutego 2016 r. przeprowadzono kontrolę na terenie nieruchomości i ustalono, że budynek powstał w 1936 r., posiada 3 kondygnacje naziemne i poddasze nieużytkowe oraz podpiwniczenie pod całością budynku. Stwierdzono, że dach wymaga remontu oraz stwierdzono naruszenie konstrukcji fundamentów i ścian, zdeformowanie otworów okiennych i drzwiowych. Na tej podstawie PINB, postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., nałożył na J. R. - właściciela budynku (dalej: "Właściciel"), obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej określającej stan techniczny budynku. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], WINB uchylił w całości to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że istnieje potrzeba sporządzenia fachowego opracowania dotyczącego stanu technicznego budynku i rozważenia, czy w realiach sprawy zobowiązanym nie powinno być Miasto [...], działające przez Skarżącego, jako faktyczny i prawny zarządca obiektu. W związku z informacją Skarżącego z dnia 13 września 2016 r. o kolejnych usterkach w budynku (zarwanie się sufitu w jednym z pokoi w wyniku przeciekającego dachu i zalanie stropu nad lokalem nr 16), PINB ponownie przeprowadził czynności kontrolne w budynku w dniach 15 i 20 września 2016 r. Stwierdzono zły stan techniczny stropu nad lokalem nr [...], a w lokalu nr [...]- spękania i ugięcia stropu w pokoju z kuchnią mogące wskazywać na nadmierne zawilgocenie, a także spękania oraz zacieki na tynku stropu nad dużym pokojem, widoczne ogniska zawilgoceń tynku klatki schodowej przy wejściach na poddasze budynku. Wykonano zabezpieczenie połaci dachu jednokrotnym kryciem papą nad lokalem nr [...]. W związku z takim stanem, PINB decyzją z dnia [...] września 2016 r. nakazał Skarżącemu opróżnić lokal mieszkalny nr [...] i nr [...] oraz zarządził umieszczenie zawiadomienia o stanie zagrożenia ludzi i mienia oraz zakazie użytkowania ww. lokali, wykonanie doraźnych zabezpieczeń uniemożliwiających dostęp do lokali osób trzecich, wydzielenie strefy zagrożenia. Zatem uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego wypełniły przesłanki z art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, dalej: "P.b."). W skardze na postanowienie WINB Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia PINB. Podniósł, że nie jest stroną postępowania, a w szczególności nie jest zarządcą nieruchomości objętej postępowaniem, w rozumieniu art. 81 c ust. 2 P.b. Postanowienie powinno być skierowane do właściciela nieruchomości, który powinien być pierwszym adresatem obowiązku z art. 81 c ust. 2 P.b. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżone postanowienie. Podkreślił, że przeprowadzone kontrole stwierdziły uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku i jego wpływu na bezpieczeństwo mieszkańców. Zasadne więc było nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej określający stan techniczny budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Wątpliwości dotyczą tego, czy to Skarżący powinien być adresatem nałożonego obowiązku. Organ nakładający obowiązek powinien mieć na uwadze, że otrzymanie ekspertyzy technicznej wraz ze wskazaniem sposobu usunięcia nieprawidłowości będzie stanowiło dopiero wstępny etap do podjęcia dalszych działań i rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy w formie decyzji, na podstawie art. 66 P.b. Adresatem decyzji z art. 66 P.b. może być jedynie właściciel obiektu lub jego zarządca. Obecnie toczy się w sądzie powszechnym sprawa o przekazanie właścicielowi zarządu. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy powinien rozważyć czy adresatem obowiązku nie powinien być właściciel budynku. Obowiązki z art. 66 P.b. nie są uzależnione od posiadanych przez właściciela środków finansowych pozwalających na ich wykonanie. Natomiast obowiązek wykonania robót budowlanych ma charakter naprawczy, a zakres robót powinien uwzględniać ustalenia ekspertyzy technicznej. WSA podkreślił, że art. 81c P.b. nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej. Ma on na celu jedynie uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie administracyjnej prowadzonej na podstawie art. 66 ust 1 P.b., art. 62 ust. 3 P.b. czy art. 51 P.b. W konkluzji WSA stwierdził, że o ile uprawnienie organu wynika ze stwierdzonych uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu, jak i zachodzi potrzeba ustalenia zakresu robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu umożliwiającego bezpieczne jego użytkowanie, o tyle określenie adresata postanowienia powinno uwzględniać fakt, że powinien być nim jednocześnie adresat obowiązków nałożonych z art. 66 P.b. Skargę kasacyjną od wyroku WSA wniósł Właściciel. Zaskarżył wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisu postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wykazania w treści uzasadnienia, który z przepisów prawa materialnego został naruszony w stopniu wywierającym wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 81c ust. 2 w zw. z ust. 1, art. 61 pkt 2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na wyłączeniu w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego obiektu budowlanego możliwości obciążenia obowiązkami o charakterze administracyjnym zarządcy obiektu mimo, że przepisy to dopuszczają; 3. naruszenie przepisu postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 67 § 5 P.p.s.a., poprzez niedoręczenie zaskarżonego wyroku wraz z uzasadnieniem profesjonalnemu pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył , co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Jako pierwszy, skarga kasacyjna stawia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wykazania w treści uzasadnienia, który z przepisów prawa materialnego został naruszony w stopniu wywierającym wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie natomiast naprowadza, że WSA nie wykazał naruszenia przepisu prawa materialnego a wywód Sądu sprowadza się do słusznego założenia, że adresatem obowiązków wykonania ekspertyzy technicznej, a następnie usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego powinien być ten sam podmiot. Tym samym potwierdził, że adresatami obowiązków z art. 66 P.b. może być zarówno właściciel, jak i zarządca obiektu budowlanego. Tymczasem ze względu na trwające postępowanie cywilne w przedmiocie przekazania właścicielowi prawa zarządu nad obiektem Sąd zasugerował rozważenie obciążenia właściciela obowiązkami o charakterze administracyjnoprawnym. Skoro przepisy dopuszczają alternatywę w wyborze adresata rozstrzygnięcia (właściciel - zarządca) i jednocześnie nie wprowadzają kryteriów przy dokonywaniu tego wyboru, to wskazanie jednego z nich jakkolwiek będzie zawierać znaczny element uznaniowości, to nie będzie nosić znamion naruszenia prawa. Zdaniem skargi kasacyjnej organy w sposób jednoznaczny wyjaśniły, dlaczego obowiązek powinien zostać skierowany do zarządcy. Prawidłowo stwierdzono, że jednostka publiczna ze względu na zakres i charakter nieprawidłowości posiada znacznie większe możliwości do przeprowadzenia prac naprawczych. W kontekście braku wykazania, która norma prawa materialnego została naruszona skarga kasacyjna stwierdza, że zaskarżone orzeczenie zostało w sposób nieprawidłowy uzasadnione, czym naruszono art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie cytując treści art. 141 § 4 P.p.s.a. stwierdzić należy, że przepis ten wymienia elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie wyroku. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku a w szczególności, jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z 11 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 1043/14, LEX nr 1986672, z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. II FSK 1608/13, LEX nr 1801150, czy z dnia 18 października 2017 r. sygn. II OSK 2694/16, LEX nr 2399083). Przyjmuje się również, że podanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia może polegać, oprócz wskazania wprost przepisu prawa, który stosuje sąd, także na przedstawieniu wykładni danej normy wywiedzionej z konkretnego przepisu i sposobu jej rozumienia. Inaczej mówiąc, to całość wypowiedzi sądu pierwszej instancji, a nie powołanie się na konkretną jednostkę redakcyjną aktu prawnego decyduje o tym, czy wymagania z art. 141 § 4 P.p.s.a. zostały spełnione (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., sygn. II GSK 1765.17, LEX nr 2404282). Uwzględniając skargę WSA przypominał, które przepisy prawa materialnego stanowiły materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia. Opisując przesłanki zastosowania art. 81c ust. 2 P.b. i wymieniając ten przepis WSA wyjaśnił jednocześnie, w jakim celu nakładany jest obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku. Wskazał także na uprawnienia organu nadzoru budowlanego wynikające z przepisu art. 66 P.b. naprowadzając, że objęte skargą postanowienie nie daje podstaw do rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, lecz stanowi wstępny etap do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Zatem mimo przywołania w ostaniem akapicie uzasadnienia jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a P.p.s.a. nie ma żadnych wątpliwości co do tego, które przepisy w ocenie WSA zostały naruszone. Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy i poddaje się kontroli instancyjnej co oznacza, że zarzut naruszenia wymienionego wyżej przepisu jest nieusprawiedliwiony. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarga kasacyjna wymienia art. 81c ust. 2 w zw. z ust. 1, art. 61 pkt 2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. upatrując naruszenie tych przepisów w błędnej wykładni polegającej na wyłączeniu w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego obiektu budowlanego możliwości obciążenia obowiązkami o charakterze administracyjnym zarządcy obiektu mimo, że przepisy to dopuszczają. Uzasadniając zarzut naprowadza, że toczące się postępowanie przed sądami powszechnymi nie jest uzasadnieniem dla wyłączenia zarządcy z kręgu podmiotów zobowiązanych w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skargi kasacyjnej prawidłowa wykładnia powyższych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że jednakowy potencjał do bycia zobowiązanymi posiadają właściciel, jak i zarządca obiektu. Wykluczając z tej grupy, przy niespójnym i wątpliwym uzasadnieniu, zarządcę WSA dokonał błędnej interpretacji przepisu, czym naruszył wskazane przepisy prawa materialnego. Postanowienie objęte skargą, wydane na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z ust. 1 P.b., ma charakter dowodowy i nie załatwia sprawy co do istoty w znaczeniu art. 104 K.p.a. Celem tego postanowienia jest dostarczenie materiału dowodowego uzasadniającego podjęcie jednej z decyzji przewidzianych w art. 66 P.b. Podkreślić w tym miejscu należy, że w obu przepisach adresatem rozstrzygnięcia organ może uczynić właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W orzecznictwie oraz piśmiennictwie (zob. A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 61 ustawy - Prawo budowlane, LEX 2016) wskazuje się, że przyjęta przez ustawodawcę kolejność podmiotów, na których ciąży powyższy obowiązek, nie jest przypadkowa (zob. wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., sygn. II OSK 1310/06, LEX nr 504993). Jest tak dlatego, gdyż prawo własności jest prawem dającym najszersze władztwo nad rzeczą i wobec tego do właściciela w pierwszej kolejności należy kierować nakazy z art. 66 P.b. Takie brzmienie omawianych przepisów nie oznacza jednak automatyzmu; określenie w sposób alternatywny osób odpowiedzialnych za stan techniczny obiektów budowlanych oznacza, że to na organach administracji spoczywa obowiązek ustalenia adresat (adresatów) nakazu. W taki też sposób wykładni powyższych przepisów dokonał WSA podkreślając, że organy dokonując wyboru adresata zaskarżonego postanowienia powinny uwzględnić fakt, że powinien nim być jednocześnie adresata obowiązków nakładanych na podstawie art. 66 P.b. Jednocześnie wbrew skardze kasacyjnej nie przesądził, że adresatem postanowienia i w dalszej części - nakazu z art. 66 P.b., ma być właściciel obiektu budowlanego. Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieusprawiedliwiony. Trafnie natomiast skarga kasacyjna wskazuje na naruszenie art. 67 § 5 P.p.s.a., poprzez niedoręczenie zaskarżonego wyroku wraz z uzasadnieniem profesjonalnemu pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Niemniej jednak warunkiem skuteczności zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Doręczenie przez WSA zaskarżonego wyroku wraz z uzasadnieniem bezpośrednio uczestnikowi, z pominięciem pełnomocnika, jest naruszeniem przepisu art. 67 § 5 P.p.s.a. Pomimo to uchybienie temu przepisowi nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Wynikiem sprawy jest bowiem rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku a nie późniejsza czynność jego doręczenia. Natomiast wadliwość czynności doręczenia wyroku mogła skutkować np. uchybieniem terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, co w realiach sprawy nie miało miejsca. Prowadzi to do wniosku, że ten zarzut skargi kasacyjnej nie może odnieść zamierzonego skutku. Reasumując, wobec nieskuteczności wszystkich zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a.