I GSK 300/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Jarosław Szulc po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 1170/16 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od A. G. na rzecz Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 4 kwietnia 2017 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. G. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z [...] października 2016 r. w przedmiocie płatności obszarowych uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie na rzecz strony skarżącej koszty postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], działając na podstawie art. 5-6 i art. 24 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. poz. 1551 ze zm.) oraz art. 104 kpa, przyznał A. G.: – jednolitą płatność obszarową - 2015 w wysokości 47.178,00 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 583,00 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, – płatność za zazielenienie - 2015 w wysokości 16.048,79 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 198,32 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, – płatność redystrybucyjną - 2015 w wysokości 4.539,84 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 56,10 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, – kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 735,25 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że kwoty przyznanych stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały objęte zmniejszeniem z tytułu dyscypliny finansowej zgodnie z art. 8 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 i rozporządzeniem wykonawczym do tego rozporządzenia. Wnioskodawca zobowiązany został do zwrotu dyscypliny finansowej za rok obrotowy 2015, na mocy art. 26 ust. 5 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie decyzją z [...] października 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm.) i art. 7, art. 8, oraz art. 24 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 1551 ze zm.) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazał, że przedmiotem sporu w sprawie jest zmniejszenie płatności za zazielenianie do powierzchni 50% wszystkich gruntów ornych zgłaszanych we wniosku o przyznanie pomocy, w związku ze stwierdzeniem przez inspektorów terenowych na obszarach leżących w strefach EFA niespełnienia przez stronę wymogów w zakresie prowadzenia obszarów z międzyplonami lub okrywą zieloną (EFA 14b). Kontrola na miejscu, przeprowadzona w grudniu 2015 r., której rolą było stwierdzenie stanu faktycznego na gruncie względem zadeklarowanych danych we wniosku, nie potwierdziła uprawy wymaganej dla deklarowanego EFA 14b, tj. rzepaku ozimego i owsa, natomiast na gruncie rolnym strony stwierdzono kolejną uprawę, tj. pszenicę ozimą. W sytuacji posiadania przez A. G. użytków rolnych powyżej 15 ha, ubiegając się o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wnioskodawca zobowiązał się do utrzymania obszarów proekologicznych na obszarze co najmniej 5% gruntów ornych, co w jego przypadku stanowiło 5,25 ha. Natomiast przeprowadzona w dniach [...] grudnia 2015 r. kontrola na miejscu wykazała, że użytki rolne w strefie EFA są utrzymane zgodnie z wybranym przez stronę rodzajem praktyki rolniczej korzystnej dla środowiska i klimatu jedynie na powierzchni 0,19 ha. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylając zaskarżoną decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie wskazał, że decyzja ta utrzymała w mocy rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z [...] sierpnia 2016 r. Decyzją tą przyznano skarżącemu jednolitą płatność obszarową - 2015 (47.178,00 zł), płatność za zazielenienie - 2015 (16.048,79 zł) i płatność redystrybucyjną - 2015 (4.539,84 zł) oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 735,25 zł. Z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie zaś wynika, że skarżący wniósł odwołanie wyłącznie w zakresie przyznania płatności za zazielenienie. Nie wniósł natomiast odwołania w zakresie przyznania jednolitej płatności obszarowej i płatności redystrybucyjnej oraz odnośnie kwoty z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. Wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2015 r. poz. 1551 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Postępowanie odwoławcze oparte jest zatem na zasadzie skargowości (art. 127 § 1 kpa) co oznacza, że może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej jaką jest wniesienie odwołania i nie może być prowadzone z urzędu. Tym samym dopiero wniesienie odwołania powoduje, że organ II instancji może prowadzić postępowanie odwoławcze oraz ma obowiązek ponownie rozstrzygnąć sprawę. Organ odwoławczy może jednak orzekać tylko w granicach sprawy objętej odwołaniem, nie może natomiast orzekać w sprawie, która nie jest objęta zaskarżeniem. Organ odwoławczy nie jest związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia, może a nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję pierwszoinstancyjną z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione czy też nie przez odwołującego, lecz jest związany zakresem zaskarżenia. Poza tym odwołanie powoduje wszczęcie postępowania odwoławczego oraz wskazuje jego zakres. W przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, to organ II instancji nie może wykroczyć poza wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. W związku z powyższym - zdaniem Sądu - skoro skarżący jednoznacznie wskazał, iż wnosi odwołanie tylko w zakresie przyznania płatności za zazielenienie a zarazem jego argumentacja dotyczyła wyłącznie tej kwestii, to tym samym w zakresie przyznania pozostałych płatności decyzja stała się ostateczna. Wobec tego wydanie przez Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy zaskarżoną decyzję Sąd I instancji uznał za nieprawidłowe rozpoznanie odwołania i orzeczenie z urzędu a jednocześnie nie rozpatrzenie istoty wniesionego środka zaskarżenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, w każdym przypadku przyznanie, na podstawie od strony na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. na zasadzie art. 174 pkt. 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w z w. z art. 127 § 1 kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż organ odwoławczy może orzekać tylko w granicach sprawy objętej odwołaniem, nie może natomiast orzekać w sprawie, która nie jest objęta zaskarżeniem podczas gdy na organie odwoławczym spoczywa obowiązek ponownego rozpoznania sprawy, bowiem odwołanie uruchamia tok instancji w postępowaniu administracyjnym, a jego wniesienie prowadzi do ponownego rozpoznania tej samej sprawy administracyjnej. Uruchomienie postępowania odwoławczego zobowiązuje więc organ odwoławczy do rozpatrzenia całej sprawy administracyjnej po raz drugi oraz do ponownego zastosowania normy prawa materialnego, a nie jedynie do dokonania kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji (wyrok NSA z dnia 9 października 1992 r., VS. 137/92). II. na zasadzie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i w efekcie uwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sytuacji gdy art. 138 kpa zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego co oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji innej niż we wskazanym przepisie, w związku z czym w przypadku gdy organ odwoławczy po stwierdzeniu braku wad decyzji oraz postępowania poprzedzającego jej wydanie stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji nie może wydać decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji "w zakwestionowanym zakresie". Takie rozstrzygnięcie jest sprzeczne z art. 138 § 1 kpa, gdyż takiej możliwości nie przewiduje się w katalogu rozstrzygnięć przytoczonego przepisu. Organ odwoławczy może wydać decyzję, w której albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze (wyrok WSA w Warszawie z 12 sierpnia 2011 r., VI SA/Wa 821/11). Pismem z 26 czerwca 2017 r. organ uzupełnił uzasadnienie podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Stosownie do art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego, w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. W skardze kasacyjnej organ zarzucił Sądowi błędne przyjęcie, że organ odwoławczy może orzekać tylko w granicach sprawy objętej odwołaniem, nie może natomiast orzekać w sprawie, która nie jest objęta zaskarżeniem, a tym samym wydać rozstrzygnięcia sprzecznego z treścią art. 138 § 1 kpa. Takie stanowisko Sądu I instancji, jak wskazał organ, jest nieprawidłowe. Należy podkreślić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) - mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji RP), strona postępowania ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych przez organ w pierwszej instancji. Z przepisu art. 127 kpa wynika, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie. Przedmiotem odwołania jest więc decyzja administracyjna jako akt rozstrzygający sprawę co do istoty albo w inny sposób kończący postępowanie. Jak wynika z powyższego przepisu postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Jedynie czynność strony jaką jest wniesienie odwołania sprawia, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień dlań przewidzianych. Przechodząc zaś do uprawnień organu drugiej instancji w postępowaniu odwoławczym podkreślić należy, że organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w odwołaniu w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wniesienie odwołania wywołuje skutek prawny w postaci uruchomienia postępowania odwoławczego, przenosząc na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, wcześniej rozstrzygniętej decyzją nieostateczną organu pierwszej instancji (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2013, art. 138 Nb 1 i 5, i tam powołane orzecznictwo). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co w szczególności oznacza, że sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym musi być tożsama pod względem zakresu (tak podmiotowego, jak i przedmiotowego) ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą uprzednio przez organ pierwszej instancji. Innymi słowy, zakres, w jakim sprawa została rozpoznana przez organ pierwszej instancji, determinuje także zakres postępowania odwoławczego. Dodatkowo, przepis art. 138 kpa zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. Z przyjętej przez Kodeks konstrukcji odwołania i zakresu kompetencji organu odwoławczego wynika, że nawet wówczas, gdy strona zaskarżyła jedynie część decyzji organu pierwszej instancji, to nie oznacza to, iż w pozostałej niezaskarżonej części decyzja ta staje się ostateczna. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjęty jest powszechnie pogląd o niezwiązaniu organu odwoławczego wniesionym przez stronę odwołaniem. Organ odwoławczy nie jest w szczególności związany podstawami odwołania, co oznacza, że może, a nawet powinien rozpatrzyć sprawę w granicach nie objętych zakresem odwołania, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Przyjęcie, że zaskarżona odwołaniem decyzja staje się ostateczna w części nie objętej podstawami odwołania, oznaczałoby uznanie sprzecznej z Kodeksem zasady związania organu odwoławczego wniesionym przez stronę odwołaniem, a tym samym bezpodstawne ograniczenie kompetencji organu odwoławczego do kontroli decyzji w zaskarżonej części, nie zaś do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w całości sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji (por. wyrok Sądu Najwyższego z 9 czerwca 1999 r. sygn. akt III RN 7/99). Tym samym przyjęcie przez Sąd I instancji, że w przypadku zaskarżenia przez stronę decyzji wydanej w pierwszej instancji w części, część decyzji, która nie została zaskarżona staje się ostateczna i tym samym nie podlega rozpoznaniu przez organ rozpatrujący sprawę w drugiej instancji, jest nieprawidłowe. W tej sytuacji odnoszenie się do argumentacji podniesionej przez skarżący organ z piśmie z 26 czerwca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zbędne. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 185 ppsa, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach, na które składały się wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (240 zł), orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ oraz ust. 1 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).