VI SA/Wa 821/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego D. P. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2010 r. nakładającą na D. P. karę pieniężną w wysokości 8.500 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek oraz za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne, w zakresie kary pieniężnej w wysokości 8.000 złotych. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] maja 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego skontrolował w miejscowości N. (DK nr [...]) samochód ciężarowy marki [...] o nr rej. [...] należący do D. P., którym wykonywany był przewóz ładunku jabłek w ilości 4500 kg na trasie S. – G., na podstawie wypisu z zaświadczenia nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne. Z protokołu kontroli nr [...] wynika, że kierujący ww. pojazdem M. D. oraz M. C. nie okazali do kontroli zaświadczenia o spełnieniu wymogów ustawowych, ponieważ nikt z firmy w taki dokument ich nie wyposażył. Kierowcy nie okazali także zaświadczenia lekarskiego i psychologicznego stwierdzających brak przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. W następstwie przeprowadzonej kontroli organ, pismem z dnia 26 maja 2010 r. zawiadomił D. P. o wszczęciu wobec niego z urzędu postępowania. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji wezwał przedsiębiorcę do przedstawienia ważnych na dzień kontroli badań lekarskich i psychologicznych stwierdzających brak przeciwwskazań do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy przez ww. kierowców. Strona nadesłała żądane dokumenty, w tym orzeczenie psychologiczne nr [...] stwierdzające brak przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy M. D. wystawione w dniu 16 sierpnia 2007 r. ważne do dnia 16 sierpnia 2012 r. oraz zaświadczenie lekarskie wystawione temu kierowcy w dniu 20 maja 2010 r. z datą ponownego badania określoną na dzień 20 maja 2013 r. stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Ponadto strona przedstawiła zaświadczenie lekarskie M. C. wystawione w dniu 14 maja 2010 r. z datą następnego badania okresowego 14 maja 2013 r. oraz orzeczenie psychologiczne nr [...] r. z dnia 3 czerwca 2010 r. z terminem następnego badania 3 czerwca 2015 r. W związku z powyższym stwierdzono, iż kierowca M. C. nie posiadał ważnych na dzień kontroli, tj. [...] maja 2010 r. badań psychologicznych, stwierdzających brak przeciwwskazań do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, ponieważ zostały one przeprowadzone po dniu przedmiotowej kontroli. Nadto organ I instancji zwrócił się do Starostwa Powiatowego w S. z prośbą o udostępnienie informacji, czy D. P. posiada licencję na wykonywanie krajowego transportu rzeczy - w odpowiedzi podano, że nie udzielono mu takiej licencji. Dodano, że przedsiębiorcy temu wydano w dniu 22 lutego 2010 r. zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 92 ust. 1 oraz art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. – zwaną dalej "utd." oraz lp. 1.1, lp. 1.8. ust. 1 załącznika do tej ustawy, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na D. P. karę pieniężną 8.500 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek oraz wykonywanie transportu z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że skontrolowanego przewozu rzeczy nie można uznać jako przewóz na potrzeby własne, ponieważ zgodnie z treścią art. 4 pkt 4 utd. niezarobkowy przewóz drogowy – przewóz na potrzeby własne – jest to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie kilka warunków wymienionych w tym przepisie. Skoro, jak podał organ, strona nie spełniła warunku zatrudnienia pracownika, to w dniu kontroli przedsiębiorca wykonywał transport drogowy, gdyż kierowca pojazdu nie był jego pracownikiem. Organ podkreślił, że podczas przewozu na potrzeby własne przedsiębiorca jest zobowiązany do zatrudnienia pracownika na umowę o pracę pomimo tego, że ładunek w postaci sprzętu ciężkiego jest własnością strony. Organ I instancji przyjął, że podstawą nałożenia kary pieniężnej na ww. przedsiębiorcę był także brak u jednego z kierowców badań psychologicznych niezbędnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. W odwołaniu od powyższej decyzji D. P. zakwestionował nałożenie kary pieniężnej za naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek. Podniósł, że kierowca zatrudniony na podstawie umowy zlecenia jest takim samym pracownikiem, jak ten zatrudniony na podstawie umowy o pracę. Podkreślił także swoją trudną sytuację finansową i wskazał, że wymierzenie kary pieniężnej zmusi go do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w kwestionowanym zakresie. Powołał się na art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. oraz art. 4 pkt 3 i 4, art. 5 ust. 1, art. 87 ust. 1 – 3, art. 92 ust. 1 2 i 4 utd. uznając, iż kara pieniężna za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek została nałożona prawidłowo. GITD stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji, że zgodnie z art. 4 pkt 4a utd. jednym z warunków uznania przewozu drogowego za przewóz na potrzeby własne jest prowadzenie pojazdów samochodowych używanych do ww. przewozu przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. Termin "pracownik", jak podał organ, został zdefiniowany w art. 2 Kodeksu pracy, stosownie do którego "pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę". W świetle tego przepisu kierowca M. D. nie może być, zdaniem organu, uznany za pracownika ww. przedsiębiorcy, jako że na dzień kontroli łączyła go z D. P. umowa cywilnoprawna - umowa zlecenia. W ocenie GITD, organ I instancji prawidłowo orzekł, iż wykonywanie transportu drogowego przez ww. przedsiębiorcę powinno odbywać się na podstawie licencji. Nadto GITD wskazał, że w ninejszej sprawie brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 93 ust. 7 utd., ponieważ stwierdzone naruszenie nie powstało w wyniku zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, czyli sytuacji, której przy dołożeniu należytej staranności strona przewidzieć rzeczywiście nie była w stanie. Fakt zamiany kierowców prowadzących pojazd, zdaniem organu, do takich okoliczności nie należy, tym bardziej, że każdy z nich posiadał stosowne uprawnienia do prowadzenia kontrolowanego zespołu pojazdów. Przedsiębiorca miał wpływ na powstałe naruszenia i mógł w taki sposób zaplanować przejazd, aby do wymienionych naruszeń nie doszło. Organ odwoławczy podkreślił, że to na danej stronie ciąży szczególny obowiązek znajomości i przestrzegania obowiązujących regulacji, a zwłaszcza tych odnoszących się do przedmiotu prowadzonej przez nią działalności. Rola Inspekcji Transportu Drogowego ogranicza się natomiast jedynie do kontroli przestrzegania obowiązujących przepisów. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają zaś znaczenia okoliczności związane ze stanem majątkowym strony i skutkami wynikającymi z uiszczenia kary. Dlatego też wskazywanie w odwołaniu sytuacji finansowej strony pozostaje, w ocenie organu, bez wpływu na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. P. (zwany dalej "Skarżący"), zwracając się z prośbą o jej pozytywne rozpatrzenie i wstrzymanie kary pieniężnej. Podał, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w odwołaniu, że skontrolowany przewóz powinien być uznany za przewóz na potrzeby własne, a nie jako transport, stąd też nie powinien posiadać jako taki przedsiębiorca licencji na wykonywanie transportu drogowego. Z uzasadnienia skargi wynika, że organ uniemożliwił Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych w jego sprawie dokumentów i poczynionych ustaleń. Ponadto Skarżący wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 7 utd., poprzez brak jego zastosowania w realiach niniejszej sprawy, podczas gdy podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć, że kierowca poczuje się źle i poprosi o prowadzenie pojazdu pracownika zatrudnionego przez skarżącego. Skarżący stwierdził, że sytuacja powyższa miała charakter jednorazowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej jako: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co istotne, sądy administracyjne nie oceniają rozstrzygnięć organu administracji po kątem jego słuszności czy też celowości, jak również nie rozpatrują sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2011 r. "utrzymująca zaskarżoną decyzję w kwestionowanym zakresie w mocy" tj. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2010 r. o nałożeniu kary pieniężnej na Skarżącego w wysokości 8500 zł - narusza przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Na wstępie podnieść trzeba, że kontrola drogowa (lub kontrola w przedsiębiorstwie), w wyniku której stwierdzono naruszenie różnych przepisów prawa regulujących transport drogowy, powoduje wszczęcie jednej sprawy administracyjnej zapoczątkowanej taka kontrolą. Przedmiotem postępowania i sprawy jest nałożenie kary pieniężnej za naruszenie prawa stwierdzone w wyniku przeprowadzonej kontroli. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, "sprawa jest jedna, a naruszeń prawa badanych w toku tej sprawy może być wiele" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 200 r., sygn. Akt II GSK 958/09p; LEX nr 746361). Podzielając powyższy pogląd, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że w wypadku wielości naruszeń organ nakładający karę prowadzi postępowanie w jednej sprawie administracyjnej, którą załatwia wydając jedną decyzję. Na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidziano bowiem możliwości prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach dotyczących tego samego podmiotu. Ustawodawca nie dopuścił również takiej możliwości w przepisie szczególnym, czyli u.t.d. Wolą ustawodawcy było takie ukształtowanie postępowania, aby nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2010 r.; sygn. Akt Ii GSK 652/09; publ. LEX nr 597031). Konsekwencją uznania, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana na podstawie ustawy o transporcie drogowym załatwia jedną sprawę administracyjną jest niepodzielność tejże decyzji (por. także wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 29/08, niepubl.) W niniejszej sprawie administracyjnej organ I instancji nałożył na skarżącego przedsiębiorcę karę pieniężną za dwa naruszenia określone w ustawie o transporcie drogowym podczas jednej kontroli drogowej, a mianowicie: za wykonywanie transportu lub przewozu drogowego na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie "kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne" tj. za naruszenie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 u.t.d. w zw. z 1p. 1.8. ust. 1 załącznika do u.t.d., za które wymierzono Skarżącemu karę pieniężną w wysokości 500 zł oraz za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, tj. za naruszenie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 u.t.d. w zw. z 1p. 1.1. załącznika do u.t.d., za które wymierzono Skarżącemu karę pieniężną w wysokości 8000 zł. Zgodnie z art. 92 ust. 1 i ust. 2 w zw. z ust.4 u.t.d., który daje podstawę do sumowania kar za poszczególne naruszenia podczas jednej kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2010 r.; sygn. akt II GSK 738/09), organ I instancji wymierzył skarżącemu w sumie 8.500 zł. W świetle wcześniejszych wywodów i poglądów judykatury, a w szczególności przyjętej koncepcji "niepodzielności" zaskarżonej decyzji administracyjnej na gruncie u.t.d., w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, zadaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego jako organu II instancji, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1) lub pkt 2) k.p.a., było rozpoznanie odwołania w całokształcie sprawy i ramach dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ II instancji nie może ograniczyć się do rozpoznania sprawy tylko w zakresie podniesionych przez stronę zarzutów sformułowanych w odwołaniu, czyli w świetle omawianej sprawy, jedynie wobec jednego stwierdzonego naruszenia, tj. wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 8000 zł na podstawie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 u.t.d. w zw. z 1p. 1.1. załącznika do u.t.d. Z sentencji decyzji organu I instancji wynika bowiem jednoznacznie, że na Skarżącego nałożono karę pieniężną w kwocie 8500 zł. Sąd zauważa, że to właśnie w osnowie decyzji organu I instancji jest wyrażona wola organu administracji publicznej załatwiającego sprawę w formie decyzji administracyjnej. Osnowa decyzji jest więc miarodajna czy organ wydał rozstrzygnięcie w jednej sprawie czy też wiele rozstrzygnięć i tym samym załatwił kilka spraw administracyjnych. Skoro decyzja organu I instancji z dnia [...] grudnia 2010 r. nakładająca na Skarżącego karę 8500 zł za naruszenie obowiązków określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym załatwia co do istoty jedną sprawę, to GITD jako organ II instancji nie może wydać decyzji na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji "w zakwestionowanym zakresie" (podkreślenie Sądu) - jak to uczyniono w rozpatrywanej sprawie. Takie rozstrzygnięcie, w ocenie Sądu, jest sprzeczne także z art. 138 § 1 k.p.a., gdyż takiej możliwości nie przewiduje się w katalogu rozstrzygnięć przytoczonego przepisu. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję, w której albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Niezależnie od powyższego Sąd uznał także za zasadne zarzuty Skarżącego dotyczące naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. (zasady wysłuchania strony) w zw. z art. 8 k.p.a. (zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa). Z akt administracyjnych sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wynika bowiem, że mimo powiadomienia strony przez GITD postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. o możliwości, m. inn. zgłaszania przez stronę żądań oraz wniosków dowodowych w terminie 7 dni od daty doręczenia, które to postanowienie doręczono Skarżącemu w dniu 7 lutego 2011 r. (k. 53 akt adm.), GITD już w dniu [...] lutego 2011 r. wydał zaskarżoną decyzję, którą strona otrzymała w dniu 16 lutego 2011 r. (k. 57 akt adm.). Co jednak najistotniejsze, zgodnie z przedmiotowym wezwaniem, strona w dniu 14 lutego 2011 r., a więc w terminie wynikającym z pouczenia postanowienia z dnia 31 stycznia 2011 r., złożyła dodatkowe dokumenty tj. wyjaśnienia dotyczące zatrudnienia p. M. D. odnośnie wykonywanych na rzecz Skarżącego prac (k. 62 akt adm.) oraz aneks do umowy zlecenia w/wym. (k.61 akt adm.), które to dowody mogą mieć istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy – choćby w aspekcie art. 93 ust. 7 u.t.d. - a które nie były brane pod uwagę w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Wskazane uchybienia, w ocenie Sądu, uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 par.1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić wskazaną wyżej ocenę i wydać decyzję mieszczącą się w katalogu określonym w art. 138 k.p.a. oraz odnieść się do dowodów przedstawionych przez stronę i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Z uwagi na stwierdzone uchybienia dyskwalifikujące zaskarżaną decyzję, Sąd odstąpił od badania innych, wskazanych przez Skarżącego, zarzutów skargi. O niewykonywaniu uchylonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł zgodnie z art. 200 i 211 § 1 p.p.s.a., zasądzając od GITD kwotę 320 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.