II GSK 958/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Gabriela Jyż Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 sierpnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 638/09 w sprawie ze skargi G. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz G. W. kwotę 2 700 (dwa tysiące siedemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Objętym skargą kasacyjną wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. W. uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd przyjął następujący stan sprawy: Decyzją z [...] stycznia 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania od decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2008 r. o nałożeniu na G. W. kary pieniężnej w wysokości 30.000 zł: 1. uchylił decyzję organu I instancji w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 30.000 złotych i na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym nałożył karę pieniężną w wysokości 30.000 złotych, za stwierdzone naruszenia: a) wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie rejestruje wszystkich wymaganych elementów, z tytułu którego kara pieniężna wynosi 2.000 złotych, b) nieuzasadnionego użycia kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu, z tytułu którego kara pieniężna wynosi 1.000 złotych, c) nieprawidłowego działania urządzenia rejestrującego - wykresówka zapisywana była za długo, z tytułu którego kara pieniężna wynosi 1.000 złotych, d) nieprawidłowego działania urządzenia rejestrującego - oznaczenie czasowe na wykresówce nie było zgodne z urzędowym czasem kraju rejestracji pojazdu, z tytułu którego kara pieniężna wynosi 100 złotych, e) używania nieprawidłowych lub niewłaściwych wykresówek - zastosowany typ wykresówki nie był zatwierdzony i przeznaczony do danego typu urządzenia rejestrującego, z tytułu którego kara pieniężna wynosi 2.000 złotych, f) nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli w przedsiębiorstwie, z tytułu którego kara pieniężna wynosi 103.000 złotych, g) okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek, które nie zawierają przepisowych wpisów, z tytułu którego kara pieniężna wynosi 550 złotych. 2. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania w zakresie stwierdzonych naruszeń: a) wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, z tytułu którego kara pieniężna wynosi 24.000 złotych, b) skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, z tytułu którego kara pieniężna wynosi 5.700 złotych, c) przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy, przy wykonywaniu transportu drogowego, z tytułu którego kara pieniężna wynosi 3.700 złotych, d) przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia przy wykonywaniu przewozu drogowego, z tytułu którego kara pieniężna wynosi 9.250 złotych, e) nieprawidłowego operowania przełącznikiem grup czasowych (selektorem), z tytułu którego kara pieniężna wynosi 800 złotych, f) okazania do kontroli wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy, z tytułu którego kara pieniężna wynosi 8.500 złotych, g) wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne, z tytułu którego kara pieniężna wynosi 500 złotych; Jako podstawę prawną organ wskazał na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a., art. 6, art. 7, art. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) 3820/85 (Dz. Urz. UE nr L 102/1 z 11.04.2006 r.), art. 5, art. 39a, art. 39k, art. 39l, art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 1.2, lp. 10.2, lp.10.3, lp. 10.4, lp. 1.8. ust. 1, lp. 11.1 ust. 1 lit b, lp. 11.2 ust. 1, lp. 11.2 ust. 2, lp. 11.2 ust. 3, lp. 11.2 ust. 4, lp. 11.3 ust. 1, lp. 11.4 ust. 1, lp. 11.4 ust. 2, 11.4 ust. 7 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 14, art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1985 r., P. 0008 - 00021). Podstawę faktyczną niniejszego rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia dokonane podczas kontroli przedsiębiorstwa. Kontrolą objęto dokumenty związane z wykonywaniem działalności transportowej w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 1 stycznia 2008 r. Wyniki kontroli zostały opisane w protokole kontroli z dnia [...] marca 2008 r. W odwołaniu skarżący podnosił, iż charakter pracy kierowców nie pozwala na wyliczenie co do minuty jego odpoczynku. Wyjaśnił, że ustalenia kontroli pozwolą skarżącemu na usprawnienie pracy kierowców i dostosowanie jej do obowiązujących wymogów. Zdaniem strony nie można przy pierwszym ustaleniu uchybień stosować tak rygorystycznych środków, a każda kontrola powinna zmierzać do poprawy jego pracy. Odnośnie używania nieprawidłowych wykresówek skarżący stwierdził, że nie powinien ponosić za to odpowiedzialności bowiem zostały one dopuszczone do stosowania przez odpowiedni urząd. Odnośnie braku wykresówek wyjaśnił, że ktoś z domowników mógł wyrzucić wykresówki, bo siedziba przedsiębiorcy znajduje się w mieszkaniu. Odnośnie nieprawidłowości przy rejestracji pojazdów strona stwierdziła, iż pracownik starostwa nie poinformował jak należy postępować w takim przypadku, jaki miał miejsce w niniejszej sprawie. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości i zmniejszenie kwoty kary do maksimum 10.000 złotych. Organ odwoławczy w obszernym uzasadnieniu decyzji, ustosunkowując się do poszczególnych naruszeń uznał, że argumenty strony przedstawione w odwołaniu nie stanowią wystarczającej podstawy do uwzględnienia odwołania w części nie uchylonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżona decyzję stwierdził, że rodzaje rozstrzygnięć, jakie może wydać organ odwoławczy zawarte są w zamkniętym katalogu określonym w art. 138 k.p.a. Według WSA rozstrzygnięcie, jakie podjął organ II instancji nie mieści się w tym katalogu. Organ odwoławczy uchylił bowiem zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W pozostałej części organ zastosował natomiast art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i utrzymał w mocy część decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. W powołaniu na wyrok NSA sygn. akt. II GSK 29/08 Sąd stwierdził, ze nie można jednocześnie orzec w części o utrzymaniu w mocy decyzji, a w części o jej uchyleniu. Główny Inspektor Transportu Drogowego podjął takie rozstrzygnięcie, pomimo, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej stanowi niepodzielną całość. Tym samym wydanie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzji nie mieszczącej się w katalogu rozstrzygnięć organu odwoławczego stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji musiało prowadzić do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1270 ze zm.). Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a w związku z art. 1 pkt 1, art. 12 § 1, art. 104 oraz art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., a także art. 136 i art. 15 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że przedmiotem postępowania była jedna sprawa administracyjna oraz, że organ odwoławczy wydając decyzję w II instancji podjął rozstrzygnięcia nie przewidziane w art. 138 k.p.a., czym dopuścił się naruszenia tego przepisu, a także, że sprawa nie została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ II instancji wskutek nieprzeprowadzenia przezeń postępowania, czym naruszono zasadę dwuinstancyjności, podczas gdy organ w ramach jednej decyzji rozstrzygnął o kilku sprawach i w ramach każdej ze spraw podjął rozstrzygnięcie zgodne z art. 138 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c), art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że zaskarżona decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zawarcie w jednym akcie administracyjnym kilku rozstrzygnięć (decyzji) odnoszących się do tej samej strony, nie daje samoistnej podstawy do sformułowania pod adresem takiego aktu zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż można przyjąć, że ww. rozstrzygnięcie administracyjne, pomimo nadania mu formy jednego aktu administracyjnego, stanowi w istocie odrębne rozstrzygnięcia (decyzje) kilku spraw. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażono pogląd, że przedmiotem sprawy administracyjnej na gruncie stwierdzonych naruszeń określonych w art. 92 u.t.d. nie jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie stwierdzone naruszenia ale nałożenie kar pieniężnych za poszczególne odrębne rodzajowo naruszenia konkretyzujące normy prawa materialnego w konkretnym stanie faktycznym. W związku z tym decyzja organu odwoławczego wydawana na podstawie art. 138 k.p.a. może zawierać rozstrzygnięcia co do wielu przedmiotów tj. wielu kar pieniężnych za poszczególne rodzajowo określone naruszenia (grupy naruszeń lub pojedyncze naruszenia). Jednocześnie organ zarzucił, że Sąd I instancji nie dokonał analizy wpływu na wynik sprawy naruszeń przepisów postępowania i tym samym nie wykazał, że naruszenia te mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Główny Inspektor Transportu Drogowego oparł skargę kasacyjną na podstawach obejmujących naruszenie przepisów postępowania tj. zarzucił Sądowi pierwszej instancji wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa procesowego poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotem rozpoznania jest jedna sprawa administracyjna, która musi być rozstrzygnięta zgodnie z art.138 k.p.a. oraz błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, podczas gdy zawarcie kilku rozstrzygnięć w jednym akcie administracyjnym nie oznacza, że naruszono przepisy postępowania. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji jest trafne. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika w istocie, że zdaniem kasatora w przypadku stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli (w tym przypadku w przedsiębiorstwie) wielu naruszeń przepisów prawa, zostaje wszczętych tyle spraw administracyjnych, ile stwierdzonych naruszeń, a orzeczenie kary za każde z naruszeń stanowi rozstrzygnięcie odrębnej sprawy administracyjnej. W tym stanie rzeczy zdaniem kasatora na etapie postępowania odwoławczego brak przeszkód, aby orzekanie organu odwoławczego było odrębne, co do rozstrzygnięcia o każdej z kar. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd powyższy jest błędny. Kontrola drogowa lub kontrola w przedsiębiorstwie, w wyniku której stwierdzono naruszenie różnych przepisów prawa regulujących transport drogowy, powoduje wszczęcie jednej sprawy administracyjnej zapoczątkowanej omawianą kontrolą. Przedmiotem tej sprawy jest nałożenie kary pieniężnej za naruszenia prawa stwierdzone w wyniku przeprowadzonej kontroli. Zatem sprawa jest jedna, a naruszeń prawa badanych w toku tej sprawy może być wiele. W wyniku rozpoznania sprawy zgodnie z art. 92 ust. 1 i ust. 2 u.t.d., nałożona zostaje jedna kara pieniężna, którą wylicza się, co do zasady, poprzez zsumowanie kar za poszczególne naruszenia. Ta jedna kara pieniężna nie wynika jednak z prostego zsumowania kar za poszczególne naruszenia, bowiem jej górna granica jest zawsze ograniczona do kwoty określonej w ustawie, tj. kwoty 15.000 zł przy kontroli drogowej lub 30.000 zł przy kontroli w przedsiębiorstwie. Oznacza to, że niezależnie od ilości uchybień oraz wysokości kar za poszczególne uchybienia, kara orzeczona w wyniku jednej kontroli ma określoną górną granicę i nie może przekroczyć kwoty określonej w ustawie. Nie chodzi więc o wiele spraw i wiele pojedynczych kar, tylko o jedną sprawę, spowodowaną niekorzystnym dla strony wynikiem kontroli oraz jedną karę za wszystkie stwierdzone uchybienia. Sposób obliczenia wysokości tej kary ustawodawca określa w ustawie: stanowi ona sumę kar za poszczególne naruszenia, ale nie może przekraczać wysokości granicznych dla danego rodzaju kontroli. Wskazać należy, że błędny pogląd organu jakoby chodziło o spraw wiele doprowadził na gruncie rozpoznawanej sprawy do naruszenia art. 92 ust. 2 pkt 2 u.t.d. nie mówiąc już o naruszeniu art.139 k.p.a., gdyż w sytuacji gdy decyzja I instancji wymierzała karę 30 000 zł za wszystkie przekroczenia, kwotę tę wyczerpano już w pkt 1 zaskarżonej decyzji utrzymującym w mocy decyzję organu instancji co do części naruszeń, w sytuacji gdy w odniesieniu do naruszeń pozostałych przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stwierdzić należy, że w k.p.a. nie przewidziano możliwości prowadzenia jednego postępowania administracyjnego w kilku sprawach administracyjnych dlatego, że dotyczą tego samego podmiotu. Jednocześnie ustawodawca nie przewidział też takiej możliwości w u.t.d., która to ustawa nie zawiera przepisów pozwalających na uznanie, że kontrola drogowa powoduje jednoczesne wszczęcie wielu samodzielnych spraw administracyjnych i prowadzenie ich łącznie w jednym postępowaniu oraz zakończenie jedną decyzją, stanowiącą w istocie wiele samodzielnych decyzji, z których każda może być inaczej rozstrzygnięta przez organ II instancji. Takie rozwiązanie procesowe nie wynika z powołanych przepisów prawa. Przeciwnie, przepisy u.t.d. wyraźnie wskazują, że etapem początkowym postępowania jest jedna kontrola, a etapem końcowym jest jedna kara. Wysokość tej kary po jednej kontroli podlega ustawowemu ograniczeniu, a to sprawia, że wszystkie naruszenia i jednostkowe kary muszą być rozpatrywane jednocześnie, gdyż są ze sobą ściśle związane i są przedmiotem jednej sprawy administracyjnej o ukaranie za wszystkie naruszenia stwierdzone w czasie jednej kontroli. W tym stanie rzeczy, w ocenie NSA, nietrafny jest pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że przedmiotem rozpoznania było wiele spraw administracyjnych, z których każda toczy się niejako samodzielnie i może być przez organ II instancji odrębnie rozstrzygnięta w ramach możliwości zawartych w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Pogląd powyższy jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i był prezentowany w licznych wyrokach: wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 29/08, wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1109/08, wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II GSK 46/09, wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 94/09. Omawiane stanowisko nie stoi oczywiście na przeszkodzie, aby organ II instancji wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji uchylającej decyzję I instancji, które zagadnienia są wątpliwe i wymagają dalszego wyjaśnienia, a które nie budzą wątpliwości i są już jasne i nie wymagają dalszych ustaleń. W tym stanie rzeczy uznać należy, ze Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 1, art. 12 § 1, art. 104 oraz art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., art. 136 i art. 15 k.p.a., ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez uznanie, że przedmiotem rozpoznania była jedna sprawa administracyjna, która powinna być rozstrzygnięta jednolicie zgodnie z art. 138 k.p.a., co oznacza, że nie może być w części rozstrzygnięta merytorycznie, a w części kasacyjnie, bowiem takiego sposobu rozstrzygnięcia nie przewiduje art. 138 k.p.a. Zważywszy powyższe, NSA uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.