I SA/Wa 65/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania spółki E. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. odmawiającej ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m², zajętą pod drogę publiczną – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu [...] listopada 2005 r. E. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o ustalenie i wypłatę odszkodowania - na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - za zajętą pod drogę publiczną nieruchomość położoną w W., przy ul. [...] , uregulowaną w księdze wieczystej [...], działkę nr [...] o powierzchni [...] ha. Wojewoda [...] ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2007 roku stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] o pow. [...] m² stanowiącej cześć gruntów uregulowanych w [...] Nr [...]. Zaś decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Prezydent W. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m², zajętą pod drogę publiczną. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998r Nr 133., poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zajęcie pod drogi publiczne oznacza zajęcie nieruchomości pod drogę zaliczoną przed 1 stycznia 1999 roku do jednej z kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Natomiast w myśl art. 73 ust. 4 odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości (na dzień 31 grudnia 1998 roku) złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Następnie Prezydent stwierdził, iż powyższa nieruchomość stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność spółki E. sp. z o.o. z siedzibą w W. Umową sprzedaży zawartą w dniu [...] sierpnia 2003 r. w formie aktu notarialnego J. K. - działający w imieniu spółki E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. sprzedał G. - działającemu w imieniu spółki H. Sp. z o.o. z siedzibą w L. nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], uregulowaną w księdze wieczystej KW Nr [...]. Przy akcie okazano wypis z rejestru gruntów wydany przez Urząd Dzielnicy W. z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...], z którego wynika, że w obrębie [...] w W. przy ul. [...] nr [...], położona jest działka gruntu nr [...] o powierzchni [...] ha., rodzaj użytku B - przy czym działka ta odpowiada nieruchomości opisanej w księdze wieczystej KW Nr [...], zaś wypis opatrzony jest uwagą, iż powierzchnia z księgi wieczystej KW Nr [...] (dawna działka nr [...]) wynosi [...] m², przy czym [...] m² stanowi działka nr [...] zaś [...] m² znajdują się pod ulicą [...] - jako cześć drogi publicznej. Powyższy zapis potwierdza więc, iż dokonano obrotu nieruchomością zajętą pod drogę, która z dniem 1 stycznia 1999r. z mocy prawa przeszła na własność Gminy W. (co stwierdził w ostatecznej decyzji Wojewoda [...]). Ponadto spółka E. sp. z o.o. z siedzibą w W. - składając wniosek do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę ul. [...] - posiadała wiedzę, iż część nieruchomości została zajęta pod drogę publiczną. Wobec powyższego organ uznał, że na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] sierpnia 2003 r. E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. uzyskała już ekwiwalent majątkowy w postaci ceny sprzedaży. Zatem jej strata (jako właściciela nieruchomości w dacie przejścia nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) została już zrekompensowana i dlatego też odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w dzielnicy W. przy ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m², zajętą pod drogę publiczną. Na zakończenie organ powołał się na wyrok w składzie 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 3/09 – w którym Sąd wskazał, że przy ocenie prawa wnioskodawcy do uzyskania odszkodowania należy brać pod uwagę aspekt ekwiwalentności majątkowej. Nie można rekompensować straty podmiotowi będącemu właścicielem w dacie przejścia nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, który uzyskał już ekwiwalent majątkowy w postaci ceny sprzedaży lub satysfakcję niemajątkową leżącą u podstaw umów zawieranych pod tytułem darmym (np. umocnienie więzi rodzinnych, obietnica opieki itp.). Od powyższej decyzji odwołanie złożyła spółka E. sp. z o.o. z siedzibą w W. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie i wypłatę odszkodowania w wysokości ustalonej w toku postępowania przez biegłego z zakresu szacowania wartości nieruchomości, względnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - przepisów postępowania: art. 7, 77 i 107 k.p.a. polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, czego skutkiem było niewłaściwe rozpatrzenie sprawy oraz art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej; - przepisów prawa materialnego: art. 65 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - poprzez jego nieuwzględnienie; art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - poprzez odmowę ustalenia i wypłaty odszkodowania; art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - poprzez ich niezastosowanie, czego skutkiem było przejęcie przez jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości skarżącej bez wypłaty odszkodowania. Ponadto skarżąca wniosła o przesłuchanie w charakterze świadka G. (Członka Zarządu kupującej nieruchomość spółki) oraz M. M. (pełnomocnika kupującej nieruchomość spółki) na okoliczność, że cena sprzedaży określona w umowie z dnia [...] sierpnia 2003 r. nie obejmowała wartości drogi oraz na okoliczność, iż strony zdawały sobie sprawę z faktu, iż nieruchomość zajęta pod drogę stała się z mocy prawa własnością Gminy W., a także na okoliczność warunków w jakich doszło do zawarcia umowy sprzedaży. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu I instancji, który uznał, że wraz z przeniesieniem własności nieruchomości prawo do odszkodowania przeszło na nabywców i odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz wnioskodawcy. Wojewoda dodał, że ww. umowy sprzedaży nie wynika wprost, czy przedmiotem sprzedaży była tylko działka nr [...] o pow. [...] ha, czy też cała nieruchomość uregulowana w księdze wieczystej KW Nr [...] (łącznie z działką o pow. [...] m² znajdującą się pod ulicą). Zaznaczył, iż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 3/09 - powołany w zaskarżonej decyzji - nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Orzeczenie to odnosi się do sytuacji, gdy z wnioskiem o odszkodowanie wystąpiły osoby, które nabyły nieruchomość po dacie 31 grudnia 1998 r. Natomiast w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o odszkodowanie nie wystąpiły osoby, które zawarły umowę sprzedaży po 31 grudnia 1998 r., lecz właściciele nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Dodał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2456/10 podkreślił, iż powołana uchwała (I OPS 3/09) nie przesądza, że w sytuacji zbycia nieruchomości po dniu 31 grudnia 1998 r. jedynymi uprawnionymi do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie są nabywcy tej nieruchomości i wskazał, że czym innym jest sprzedaż nieruchomości, a czym innym sprzedaż roszczeń z nią związanych, która jest sprzedażą praw majątkowych, stanowiących wierzytelność zbywcy. Aby zatem doszło do skutecznego przelewu wierzytelności na nabywcę nieruchomości, musi to zostać wyraźnie wskazane w umowie sprzedaży, bądź w odrębnej umowie zawartej na podstawie art. 509 k.c., zgodnie z którym wierzyciel może bez zgody dłużnika przenieść wierzytelność na osobę trzecią (przelew), chyba że sprzeciwiałoby się to ustawie, zastrzeżeniu umownemu albo właściwości zobowiązania. Przy tym nie ma wątpliwości, że roszczenie byłego właściciela o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest wierzytelnością (prawem majątkowym). Natomiast w wyroku z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1033/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdził, iż nie jest zasadne stanowisko organów, że z wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 3/09, wynika jednoznacznie, iż odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z 13.10.1998 r. należne jest nowemu właścicielowi działki a nie zbywcy. Podsumowując Wojewoda uznał, że mając na uwadze fakt, iż wniosek o odszkodowanie złożył wyłącznie właściciel nieruchomości z dnia 31 grudnia1998 r. - to organ powinien ustalić odszkodowanie na jego rzecz. W związku z tym organ odwoławczy odstąpił od wezwania G. oraz M. M. w celu przesłuchania ich w charakterze świadków na okoliczność, że cena sprzedaży określona w umowie z dnia [...] sierpnia 2003 r. nie obejmowała wartości drogi oraz na okoliczność, iż strony zdawały sobie sprawę z faktu, że nieruchomość zajęta pod drogę stała się z mocy prawa własnością Gminy [...], a także na okoliczność warunków w jakich doszło do zawarcia umowy sprzedaży. Następnie podniósł, że mając na uwadze, iż operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Pamiętać należy, że dowód w postaci operatu szacunkowego, od którego zależy wysokość odszkodowania za odjęcie prawa własności, ma zawsze znaczenie kluczowe. Strony muszą mieć zatem możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że operat oceniany będzie przez organy obu instancji. Z kolei organ administracji zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie w obu instancjach zgodnie z zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewoda [...] stwierdził, iż sprawa odszkodowania za przedmiotową nieruchomość rozstrzygnięta została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - zobowiązujących organ administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozstrzygnięcia jej po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Na zakończenie dodał, że Prezydent W. przy ponownym rozpatrywaniu sprawy - mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i wskazane wyżej okoliczności - podejmie stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, ponieważ - zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania oraz art. 136 k.p.a. określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym - Wojewoda [...] nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciło: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 73 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 3 art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, polegające na przyjęciu, że uprawniony do uzyskania odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną jest podmiot, który dokonał zbycia prawa własności nieruchomości po 31 grudnia 1998 roku a przed upływem terminu do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania oraz na błędnym uznaniu, że przyznanie uprawnienia do uzyskania odszkodowania jest uzależnione od tego, czy nabywcy nieruchomości złożyli wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania; - art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dopuszczalne jest ustalenie i wypłata odszkodowania na rzecz właścicieli nieruchomości według stanu z dnia 31 grudnia 1998 roku, pomimo tego, iż osoby te zbyły po ww. dacie prawo własności nieruchomości i uzyskały z tego tytułu korzyść majątkową; - art. 3 ust. 1, art. 5 i art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz.1361 ze zm.) w związku z art. 2 § 1 k.p.c. oraz art. 10 i 175 ust. 1 Konstytucji poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że "osobą wywłaszczoną", na rzecz której należy ustalić i wypłacić odszkodowanie jest właściciel nieruchomości na datę 1 stycznia 1999 roku w sytuacji, gdy po tej dacie nieruchomość została zbyta na rzecz osoby trzeciej; 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 6, 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na zaniechaniu przez organ odwoławczy wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, brak rozpatrzenia sprawy w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, a w konsekwencji poczynienie interpretacji sprzecznych z treścią umowy cywilnej i stanem wpisów w księdze wieczystej.; - art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. - polegające na ich niezastosowaniu i uchyleniu decyzji Prezydenta [...] oraz przekazaniu jej do ponownego rozpoznania pomimo, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony prawidłowo przez organ pierwszej instancji, co spowodowało naruszenie zasady szybkości postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2007 roku stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] o pow. [...] m², stanowiącej cześć gruntów uregulowanych w KW Nr [...]. Następnie Prezydent W. decyzją z dnia [...] maja 2013 r. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] m², zajętą pod drogę publiczną. Natomiast Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawę do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), zwanej dalej "ustawą". Przepis ten stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: (1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, (2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Odszkodowanie to będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. (art. 73 ust 4). Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (art. 73 ust. 3). Zatem przepis ten jednoznacznie wskazuje przesłankę ustalenia odszkodowania - wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. W niniejszej sprawie ta przesłanka została spełniona. Wniosek o odszkodowanie został złożony w terminie określonym w powołanym przepisie przez właściciela nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998 r. - spółkę E. sp. z o.o. z siedzibą w W. W świetle uregulowania zawartego w art. 73 ust. 4 ustawy zasadą jest, że podmiotem uprawnionym do realizacji roszczenia odszkodowawczego jest osoba, która w dniu 1 stycznia 1999 r. utraciła własność nieruchomości. Bowiem z wywłaszczeniem, które nastąpiło w tej dacie, ustawa powiązała powstanie roszczenia odszkodowawczego, wynikającego z utraty prawa własności. Ponieważ wniosek o odszkodowanie złożył wyłącznie właściciel nieruchomości z dnia 31 grudnia 1998 r. - to organ powinien ustalić i wypłacić mu odszkodowanie zgodnie z treścią ww. przepisu. W tym zakresie Sąd w całości podzielił stanowisko Wojewody [...] - uznając za całkowicie błędne stanowisko organu I instancji, który uznał, że na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] sierpnia 2003 r. E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. uzyskała już ekwiwalent majątkowy w postaci ceny sprzedaży - zatem jej strata (jako właściciela nieruchomości w dacie przejścia nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) została już zrekompensowana. Taki pogląd nie ma uzasadnienia w treści ww. art. 73 ust. 4 ustawy, który nie przewiduje żadnych wyłączeń, które uniemożliwiałyby skorzystanie z tego prawa. Ponadto - jak podnosiła spółka E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w swoim odwołaniu od decyzji - cena sprzedaży określona w umowie z dnia [...] sierpnia 2003 r. nie obejmowała wartości drogi, gdyż strony zdawały sobie sprawę z faktu, iż nieruchomość zajęta pod drogę stała się z mocy prawa własnością Gminy W. Nie jest również zasadne stanowisko Prezydenta W., że z treści wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 3/09, wynika, iż odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy, należne jest nowemu właścicielowi działki, a nie jej zbywcy, który otrzymał ekwiwalent majątkowy w postaci ceny sprzedaży. Bowiem teza tego wyroku jest taka, że uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r.-Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. Zatem powołany wyrok nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania nie wystąpił nabywca przedmiotowej nieruchomości – H. Spółka z o.o. z siedzibą w L., lecz właściciel nieruchomości z dnia 31 grudnia 1998 r. – E. Spółka z o.o. z siedzibą w W.. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że prawidłowe jest stanowisko Wojewody [...], który uznał, iż decyzja Prezydenta W. z dnia [...] maja 2013 r. - odmawiająca ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] m² zajętą pod drogę publiczną - wydana została z naruszeniem art. 73 ust. 4 ustawy, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jej uchylenie. Wojewoda [...] - uchylając decyzję Prezydenta W. - wskazał jako podstawę swojego rozstrzygnięcia art. 138 § 2 k.p.a. - zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zaś do treści art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może we własnym zakresie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Postępowanie takie jest obowiązkiem organu wówczas, gdy usuniecie wątpliwości, jakie nasuwają się w toku postępowania odwoławczego, mieści się w zakresie dostępnych organowi środków. Organ odwoławczy może także zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał orzeczenie pierwszoinstancyjne. Podkreślić należy, iż w postępowaniu administracyjnym zasadą jest dążenie organu do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji stanowi zaś wyjątek od powyższej zasady. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany jest pogląd, że skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy może nastąpić wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzaniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Powyższe oznacza, że co do zasady orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny, zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco (por. wyroki NSA z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, LEX Nr 48721, z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, Monitor Prawny nr 2, s. 60). Może on wydać decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym tego przepisu tzn. w sytuacji, gdy organ orzekający w pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ przepisu art. 136 kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego. Z tego względu organ odwoławczy kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zobowiązany jest w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, że jest to niezbędne. W związku z powyższym Sąd pragnie podnieść, że organ II instancji (wydając decyzję w dniu [...] listopada 2013 r.) powinien rozpoznać sprawę merytorycznie, a nie wydawać decyzję kasacyjną, gdyż na ww. dzień sprawa została dostatecznie wyjaśniona. Jednakże Sąd oddalił skargę mając na uwadze fakt, że od wydania decyzji Wojewody minął już ponad rok. W sprawie został sporządzony operat szacunkowy w dniu [...] kwietnia 2012 r., którego aktualność została potwierdzona w dniu [...] kwietnia 2013 r. – czyli ponad 1,5 roku temu. Zatem zachodzi konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego lub kolejna aktualizacja istniejącego operatu. Przy czym strony muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że operat oceniany będzie - ewentualnie - przez organy obu instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 11