I OSK 2663/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Inspektora Nadzoru [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 198/17 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji dotyczącej właściciela nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru [...] na rzecz A. K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 198/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji dotyczącej właściciela nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzje organu pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. A.K. zwróciła się do ośrodka dokumentacji geodezyjnej o wskazanie właściciela nieruchomości położonej przy oznaczonej ulicy i podanym numerze działki, bowiem na terenie tej działki doznała uszkodzenia ciała i zamierza dochodzić od właściciela roszczenia odszkodowawczego. Do wniosku dołączyła kopię mapy zasadniczej z oznaczeniem działki i miejsca zdarzenia. Podana działka geodezyjna oznaczona jest jako droga i stanowi ulicę w mieście. Organ pierwszej instancji wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych wniosku przez wykazanie interesu prawnego dla uzyskania danych właściciela działki, zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 Ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 1989 nr 30 poz. 163 ze zm.), dalej jako "p.g.k." Organ wyraził ocenę, że sam zamiar dochodzenia lub postępowanie, w którym dochodzi się roszczeń odszkodowawczych, jeszcze nie tworzy interesu prawnego. W uzupełnieniu wniosku skarżąca opisała okoliczności wypadku, któremu uległa w dniu [...] stycznia 2016 r. oraz uwiarygodniła to zdarzenie załączając pisemną relację świadka. Jak wskazała, wywodzi interes prawny z art. 415 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. 1964 nr 16 poz 93 ze zm.), dalej jako "k.c.", który to przepis stanowi podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej zarządcy drogi za brak należytego utrzymania chodnika w okresie zimowym. Skarżąca opisała ponadto skutki wypadku (złamanie ręki po upadku na oblodzonym chodniku wymagało długotrwałego leczenia i rehabilitacji). Właściciel nieruchomości zaniedbał powinności mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa ruchu pieszych w porze zimowej. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. organ na podstawie art. 24 ust. 5 p.g.k. odmówił udzielenia informacji dotyczącej właściciela oznaczonej działki geodezyjnej, bowiem skarżąca nie wykazała przysługiwania jej interesu prawnego. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 5 Konstytucji zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji określa ustawa, w tym przypadku p.g.k. W art. 20 ust. 1 tej ustawy wymienia się informacje przedmiotowe zawarte w ewidencji gruntów (w tym oznaczenia ksiąg wieczystych), zaś w ust. 2 dane podmiotowe, obejmujące oznaczenie właściciela lub osób władających czy gospodarujących nieruchomościami oraz miejsce ich pobytu stałego lub siedziby. Udostępnienie informacji zawartych w operacie ewidencyjnym w zakresie danych o podmiotach lub poprzez wydanie wypisu zawierającego takie dane, wymaga wykazania interesu prawnego przez wnioskodawcę (z wyjątkiem tychże podmiotów lub organów czy podmiotów uprawnionych wskazanych w ustawie). Według organu z art. 415 k.c. nie wynika interes prawny do uzyskania danych podmiotowych z operatu ewidencji gruntów. Przepisy prawa cywilnego w ogóle nie stanowią podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, bowiem nie dają podstaw prawnych do konkretyzacji sytuacji prawnej jednostki na drodze administracyjnej. Wobec skardze do Sądu I instancji A.K. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.) dalej jako "k.p.a", przez błędną wykładnię pojęcia interesu prawnego zawartego w art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.k., W jej ocenie przepisy prawa cywilnego mogą być podstawą wyprowadzenia interesu prawnego, ale w związku z przepisami materialnego prawa administracyjnego. W niniejszej sprawie interes prawny skarżącej wynika z art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.k, w związku z art. 415 k.c. oraz przepisami ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 1996 nr 132 poz. 622), dalej jako "u.c.p.g." w związku z art. 160 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. 1996 nr 88 poz. 553 ze zm.) dalej jako "k.k." W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Dodatkowo powołał pogląd prawny wyrażony w wyroku II OSK 1478/14 o braku podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego z art. 415 k.c., a także dalszy cytat z wyroku I OSK 560/06, że dla wykazania interesu prawnego należy wskazać przepis prawa materialnego zobowiązujący organ do wydania dokumentu lub uprawniający wnioskującego do jego otrzymania. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że strony trafnie przedstawiły ogólne pojęcie, cechy i źródła interesu prawnego, z konieczną korektą dla poglądu organu, że prawo cywilne w ogóle nie może być podstawą tego interesu. Sąd I instancji podkreślił, że interes prawny należy do pojęć niedookreślonych, zatem ocennych i przydawanych danemu podmiotowi w praktyce stosowania prawa dopiero po rozważeniu konkretnych okoliczności faktycznych danej sprawy. Postaci przejawiania się interesu prawnego są zróżnicowane w zależności od kontekstu ustawowego. Materialnoprawny przepis art. 28 k.p.a. nie ma charakteru samodzielnego, bowiem zawsze stosowany jest w połączeniu z konkretną podstawą prawną interesu prawnego, co już może uzasadniać pewne modyfikacje tego ogólnego pojęcia. Wymaga szczególnego podkreślenia podstawowe zróżnicowanie treści interesu prawnego, gdy dana ustawa lub norma prawna wymaga wprawdzie jego istnienia, jednak nie w uzyskaniu decyzji administracyjnej lub chociażby zaświadczenia, ale pozyskaniu od organu informacji znajdującej się w jego zasobach. W takim wypadku w ocenie WSA we Wrocławiu powszechnie przyjmowana podstawowa, procesowa postać tego interesu, staje się nieodpowiednia dla oceny potrzeby danego podmiotu. Podmiot ten bowiem nie domaga się jakiejkolwiek konkretyzacji normy prawnej z uwagi na obowiązek lub uprawnienie mu przysługujące, lecz przekazania mu informacji niezbędnej w danej sytuacji prawnej i służącej ochronie jego interesu w postępowaniu niekoniecznie administracyjnym. Sąd podniósł, że kwestie te były szeroko rozważane w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie, nie tylko na tle prawa geodezyjnego, ale przykładowo również ustawy o ewidencji ludności. Zgodnie z orzecznictwem interes prawny według ustawy o ewidencji ludności rozumiany jest jako istnienie realnej i co najmniej uwiarygodnionej potrzeby uzyskania adresu w celu zrealizowania uprawnienia lub roszczenia, w tym cywilnoprawnego. W ocenie Sądu I instancji nie ma podstaw do różnicowania pojęcia interesu prawnego w przypadku podanych przykładowo ustaw, skoro dany podmiot prosi o udzielenie mu informacji o podobnym charakterze, tym razem z ewidencji geodezyjnej. Dalej Sąd wskazał na pogląd, zgodnie z którym przysługiwanie danemu podmiotowi roszczenia cywilnoprawnego względem właściciela wskazanej konkretnie działki geodezyjnej, uzasadnia przyznanie mu interesu prawnego w uzyskaniu informacji podmiotowej z ewidencji gruntów. W niniejszej sprawie Sąd I instancji podniósł, że wyraża taki sam pogląd. Sąd powołał się również na wyrok NSA, w którym wyrażono pogląd, iż przepisy prawa cywilnego mogą być podstawą dla interesu prawnego jedynie w związku z przepisami prawa administracyjnego. Teza ta według WSA we Wrocławiu nie budziła zastrzeżeń i stanowiła jeden z argumentów za uwzględnieniem skargi w niniejszej prawie. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł [...] Inspektor Geodezyjny i Kartograficzny w [...], zaskarżając powyższy wyrok w całości. W skardze zarzucono, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego "tj. art. 24 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm)² poprzez jego wadliwą wykładnię i przyjęcie, że z art. 415 k.c. można wywodzić interes prawny w rozumieniu art. 24 ust. 3 pkt 5 P.g.k. w zakresie żądania udostępnienia danych podmiotowych z operatu ewidencyjnego zawierające". Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że źródłem interesu prawnego, w rozumieniu art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.k., nie może być potencjalna możliwość zgłoszenia roszczenia w reżimie deliktowym, tj. na podstawie art. 415 i n. k.c. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.K. wniosła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w zarzucie skargi kasacyjnej wskazano art. 24 ust. 3 pkt 5 p.g.k., który w dacie orzekania przez organ odwoławczy stanowił, że starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w formie usług, o których mowa w art. 9 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. Natomiast z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że intencją strony skarżącej było wskazanie przepisu art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.k. jako podstawy zaskarżenia. Ten ostatni przepis był podstawą rozstrzygnięcia organu w sprawie i jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w odniesieniu do tego przepisu Sąd ten przedstawił swoją ocenę prawną. W związku z powyższym wskazaną wadliwość zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako oczywistą pomyłkę skarżącego kasacyjnie i w dalszych rozważaniach przyjęto art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.k. jako przepis składający się na zarzut skargi kasacyjnej. Podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.k., zgodnie z którym starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, na żądanie innych podmiotów niż wymienione w pkt 1-2a, które mają interes prawny w tym zakresie. Zatem podmiot wnoszący o udzielenie informacji powinien wykazać istnienie po jego stronie interesu prawnego w żądaniu udostępnienia danych właściciela działki. A.K. konsekwentnie wskazywała na przepis art. 415 k.c. Podniosła, że informacja o właścicielu jest jej potrzebna do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, w związku ze szkodą jakiej doznała na śliskiej nawierzchni gruntu. Pojęcie interesu prawnego użyte w tym przepisie nie zostało zdefiniowane w ustawie, nie zawiera też legalnej definicji tego pojęcia k.p.a. Tym niemniej przyjęto tak w doktrynie, jak i orzecznictwie, że istotą interesu prawnego jest jego oparcie na konkretnej normie prawa materialnego, którą to normę można wskazać jako jego podstawę i z której dany podmiot może wywodzić swoje uprawnienia i obowiązki. Interes musi być oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 czerwca 2015 r., II SA/Po 332/15, LEX nr 1758142). Interes prawny wiąże się z obiektywną, czyli rzeczywiście istniejącą potrzebą ubiegania się o udzielenie ochrony prawnej. Źródłem interesu prawnego są normy materialnego prawa administracyjnego, określające uprawnienia lub obowiązki możliwe do nałożenia na podmioty znajdujące się w przewidzianych nimi sytuacjach faktycznych. Interes prawny jest również wywodzony z norm materialnoprawnych zaliczanych do innych dziedzin prawa, przede wszystkim cywilnego, zwłaszcza zaś rzeczowego. Poszukiwań interesu prawnego nie można zatem ograniczyć wyłącznie do płaszczyzny prawa administracyjnego materialnego. Na przykład w sprawach z zakresu planowania przestrzennego czy Prawa budowlanego interes prawny właścicieli gruntów sąsiadujących z terenem inwestycji wywodzi się z przepisów o istocie prawa własności w powiązaniu z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i odpowiednio z ustawą Prawo budowlane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego A.K. wykazała istnienie interesu prawnego, bowiem wskazała na fakt doznania uszczerbku na gruncie i na zamiar dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Skarżąca powoływała się przy tym na przepisy art. 415 k.c. oraz przepisy u.c.p.g. Według art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Tym samym uznać należało, że interes A.K. ma charakter indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie. Prawo do informacji o właścicielu gruntu, który według A.K. był niewłaściwie utrzymany, jest refleksem, "odbiciem" względem obowiązku należytego utrzymania chodnika wynikającego z u.c.p.g., którego to obowiązku, według strony, nie dopełnił właściciel gruntu. Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.