II SA/Lu 1276/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z [...]. Starosta L., po rozpoznaniu wniosku M. S. zwrócił jej działkę nr [...] o pow. [...] ha (obr. 43, ark. 28), położoną w L. przy ul. [...], stanowiącą część dawnej działki o nr [...] o pow. [...] ha. Jednocześnie zobowiązano ją do zwrotu na rzecz G. L. kwoty [...]zł tytułem odszkodowania za wywłaszczony grunt, zwaloryzowanej według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, ustalonej (proporcjonalnie do zwracanej powierzchni). W decyzji stwierdzono ponadto o wygaśnięciu z dniem, w którym decyzja o zwrocie nieruchomości stanie się ostateczna, ustanowionego na rzecz [...] Związku Działkowców. prawa użytkowania nieruchomości, ustalono odszkodowanie na rzecz Z. T. - użytkownika działki ogrodowej objętej niniejszą decyzją za składniki majątkowe stanowiące jego własność, znajdujące się na działce w wysokości [...] zł do wypłaty którego zobowiązano G. L. oraz zobowiązano G. L. do odtworzenia i założenia ogrodu w terminie 3 lat od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna poprzez zawarcie z [...] Związkiem Działkowców umowy dającej tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni objętej niniejszą decyzją o zwrocie nieruchomości, w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego Rodzinnego Ogrodu Działkowego, odpowiadający tytułowi prawnemu do nieruchomości zajmowanej przez likwidowany ROD. W uzasadnieniu decyzji podano, ze decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 z późn. zm.) - wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą własność M. L.-S., obecnie noszącej nazwisko S. zgodnie z aktem małżeństwa Nr [...]/1 wydanym przez kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w S., w skład której wchodziła min. działka nr [...] o po w. [...] ha. Wywłaszczenia nieruchomości dokonano na wniosek [...] Z. M. z przeznaczeniem pod budowę toru kartingowego. Zgodnie z dokumentacją geodezyjno-prawną częścią tej działki jest obecna działka nr [...] o powierzchni [...] ha stanowiąca obecnie własność G. L.. Według mapy sytuacyjno-wysokościowej tor kartingowy powstał przy ul. [...], jednak usytuowany jest on w pewnym oddaleniu od przedmiotowego gruntu i nie obejmuje zawnioskowanej do zwrotu działki. Podczas oględzin jakie miały miejsce [...] r. stwierdzono, że przedmiotowa działka stanowi część większego ogrodzonego terenu zajętego pod Rodzinny Ogród Działkowy "E. " i wchodzi w całości w obszar parceli ogrodowej nr [...], której użytkownikiem jest Z. T.. Na opisywanym terenie znajduje się koszona trawa oraz nasadzenia krzewów owocowych. Na podstawie dokumentów przekazanych przez PZD OZ w L. ustalono, że funkcjonujący na wywłaszczonej nieruchomości ROD "E." jest ogrodem stałym, wpisanym do rejestru pracowniczych ogrodów działkowych Krajowej Rady [...] Związku Działkowców. Teren ten został przekazany w użytkowanie PZD decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. W tej sytuacji Starosta stwierdził, że działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, wobec czego zachodzą przesłanki do orzeczenia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz jej byłej właścicielki. Zgodnie bowiem z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 140 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości były właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie podlegające waloryzacji na dzień wydania decyzji o zwrocie nieruchomości proporcjonalnie do zwracanej powierzchni. Kwota należna za wywłaszczony grunt o łącznej powierzchni [...] ha wynosiła [...] zł. Na podlegającą zwrotowi powierzchnię przypadała proporcjonalnie kwota [...]zł. Po zwaloryzowaniu powyższej sumy przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego i uwzględnieniu denominacji otrzymano kwotę [...]zł. Według ustaleń organu I instancji zwaloryzowane odszkodowanie nie przekracza 50 % aktualnej wartości nieruchomości, o czym mowa w art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 140 ust. 2 ustawy. Ponieważ obecnie przedmiotowa działka stanowi cześć rodzinnego ogrodu działkowego organ stwierdził, że stosownie do art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych w przypadku likwidacji ROD lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie obowiązany jest do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania. Zgodnie z art. 21 tej ustawy, odtworzenie ROD polega na zawarciu ze stowarzyszeniem ogrodowym umowy dającej stowarzyszeniu ogrodowemu tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni likwidowanego ROD, w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego ROD, odpowiadający tytułowi prawnemu, który posiadało ono do nieruchomości zajmowanej przez likwidowany ROD; założeniu nowego ROD i odtworzeniu urządzeń i budynków odpowiadających rodzajem urządzeniom i budynkom likwidowanego ROD. Z kolei art. 22 ust. 1 ustawy stanowi, że na rzecz działkowców należy ustalić odszkodowania za składniki majątkowe znajdujące się na działkach, a stanowiące ich własność oraz za prawa do działki w ROD, pomniejszone o wartość prawa do działki przyznanego w nowopowstałym ROD, natomiast na rzecz stowarzyszenia ogrodowego należy ustalić odszkodowanie za składniki majątkowe stanowiące jego własność, a niepodlegające odtworzeniu. Ustalenie wysokości odszkodowań następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego, przy czym koszty sporządzenia opinii ponosi podmiot likwidujący (art. 22 ust. 2 w/w ustawy). Zgodnie ze sporządzoną w niniejszej sprawie opinią biegłego rzeczoznawcy majątkowego wartość składników roślinnych znajdujących się na parceli ogrodowej nr [...] (w części objętej niniejszym postępowaniem) została oszacowana na kwotę [...]zł. W operacie szacunkowym określona została również wartość prawa do części działki w ROD, które biegły wycenił na kwotę [...]zł. Organ uznał operat szacunkowy za sporządzony zgodnie z regułami zawartymi w obowiązujących przepisach, tj. ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego .W związku z faktem, że zobowiązano G. L. do odtworzenia ogrodu działkowego, w którym działkowiec powinien otrzymać prawo do parceli ogrodowej, organ I instancji odstąpił od przyznania odszkodowania za prawo do działki uznając, że wartość ta zostanie zrównoważona przez przyznanie prawa do parceli w nowo powstałym ROD. Wyznaczając 3 – letni termin na odtworzenie i założenie ogrodu działkowego organ stwierdził, że jest to czas niezbędny na zabezpieczenie odpowiedniego terenu, ponadto odpowiada zasadom prawidłowej gospodarki nieruchomościami oraz uwarunkowaniom planistycznym i finansowym. Uzasadniając z kolei wyznaczenie 3-miesięcznego terminu wypłaty odszkodowania na rzecz użytkownika parceli ogrodowej, organ uznał, że jest on podyktowany koniecznością zabezpieczenia przez gminę odpowiednich środków finansowych w budżecie na wypłatę odszkodowania oraz interesem osoby uprawnionej do jego otrzymania. Decyzją z [...]. Wojewoda po rozpoznaniu odwołania G. L. oraz [...] Związku Działkowców Okręgowego Zarządu w L. decyzję Starosty L. utrzymał w mocy. Również zdaniem organu odwoławczego wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, co uzasadniało spełnienie przesłanek określonych w art. 136 i 137 ustawy z dnia [...] r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774), zgodnie którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość stała się zbędna na cel określony w akcie wywłaszczenia. Według Wojewody z zapisów Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego P. m. L. w skali 1:10000, zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia [...] r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady N. w L. Nr [...] z dnia [...] r., z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr [...] w L. z dnia [...] r., przedmiotowy teren w dacie wywłaszczenia przeznaczony był pod tereny ( rolne bez prawa zabudowy (symbol D 129 RP - pow. [...] ha) oraz pod ośrodek sportowy - strzelnicę myśliwską (symbol D 36 US o pow. 0,1 ha). Stosownie do uwierzytelnionych kopii załącznika do decyzji z dnia [...] r., znak [...] (tor kartingowy - autodrom, projekt makroniwelacji) oraz decyzji z dnia [...] r., znak: [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji toru kartingowego przy ul. [...] w L., nieruchomość oznaczona nr [...] znajdowała się na obszarze przeznaczonym pod parking. Zdaniem organu okoliczność, że w Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego [...] wskazano, że grunt ten przeznaczony był m. in. pod tereny rolne bez prawa zabudowy, nie może świadczyć, że powstały na tym terenie ogród działkowy stanowi realizację celu wywłaszczenia, tym bardziej, że w planie tym teren ten był także przeznaczony pod ośrodek sportowy strzelnicę myśliwską (symbol D 36 US). Ponadto poza planem ogólnym, teren ten objęty był ustaleniami planu realizacyjnego, który szczegółowo określał co miało znajdować się na tym terenie. Skoro cel wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej został wskazany przedmiotowo jako "budowa toru kartingowego i autodromu", winien być interpretowany ściśle, zgodnie z jego językowym rozumieniem wyrażonym w decyzji wywłaszczeniowej. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że tor kartingowy i autodrom powstał, zaś wokół niego znajdować miał się obsługujący go park maszyn oraz parking, zlokalizowany m. in. na działce wnioskowanej do zwrotu. Skoro zatem na terenie wnioskowanym do zwrotu nie ma parkingu, który zgodnie z planem realizacyjnym miał tam powstać, to nie ma wątpliwości, że na tym terenie nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Zwrot przedmiotowej działki jest zatem uzasadniony. W ocenie Wojewody prawidłowo zastosowano także art. 26 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Nie budzi bowiem wątpliwości, że ROD "E." stał się ogrodem stałym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia [...] r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Okoliczność tą potwierdza znajdująca się w aktach sprawy decyzja z [...] r., o przekazaniu na okres 10 lat w nieodpłatne użytkowanie Zarządu Wojewódzkiego [...] Związku Dziadkowców w L. terenu położonego przy ul. [...] w L. o pow. [...] ha. Nie można zgodzić się z twierdzeniem G. L., iż ogród ten nie mógł stać się ogrodem stałym w myśl przepisu art. 33 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, gdyż nie spełniał wskazanego w tym przepisie kryterium, tj. nie był ogrodem nie mającym ustalonej lokalizacji. Jak bowiem stanowił art. 11 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, w przypadku braku decyzji o likwidacji czasowego ogrodu działkowego, czasowy pracowniczy ogród działkowy staje się ogrodem stałym. Skoro brak jest decyzji o likwidacji ogrodu działkowego należy stwierdzić, że ogród stał się ogrodem stałym. Organ zwrócił uwagę, że wypłata odszkodowania oraz odtworzenie ogrodu działkowego są obowiązkami podmiotu likwidującego (tj. G. L.), względem użytkownika parceli ogrodowej oraz stowarzyszenia ogrodowego i wynikają z bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Natomiast termin do wypłaty odszkodowania i odtworzenia ogrodu może być wolą stron ustalony odmiennie, inaczej niż wynika to z przepisów ustawy. Skoro zatem wskazany przez G. L. termin do wypłaty odszkodowania i na odtworzenie ogrodu okazał się za długi, zarówno dla użytkownika działki, jak i [...] Związku Działkowców, to organ prowadzący postępowanie w I instancji miał obowiązek, mając na uwadze interesy wszystkich stron, jako dysponent postępowania, ustalić termin, który w jego ocenie był odpowiedni. W ocenie Wojewody wydłużenie terminu zapłaty odszkodowania z 14 dni do 3 miesięcy, oraz wyznaczenie 3 letniego terminu na odtworzenie ogrodu działkowego, który w ocenie Wojewody uwzględnia stanowiska wszystkich stron. Sam natomiast operat szacunkowy z dnia [...] r. został również sporządzony zgodnie z regułami zawartymi w obowiązujących przepisach, tj. ustawie z dnia [...] r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. L. zarzuciła decyzji Wojewody wadliwe ustalenie, że teren objęty wnioskiem o zwrot nie został do dnia dzisiejszego wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia. Powołując się na Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...] m. L., zatwierdzonego Uchwalą Nr [...]/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia [...] r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady N. w L. Nr [...] z dnia [...] r. z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr [...] w L. z dnia [...] r., grunt obejmujący obszar ROD "E." przeznaczony był pod tereny rolne bez prawa zabudowy (symbol D 129 RP) oraz pod ośrodek sportowy - strzelnica myśliwska (symbol D 36 US). W pierwotnym planie zagospodarowania przestrzennego teren ten oznaczony był symbolem D 52 RP - obszar przeznaczony dla umożliwienia rozwoju ogrodnictwa. Wynika z tego, że nieruchomość nabyta na rzecz Skarbu Państwa przeznaczona była pod tereny rolne bez prawa zabudowy. Zaplanowano więc na tym terenie roślinność, zastrzegając brak możliwości zabudowy. Tym samym przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wywłaszczenia, bowiem znajdują się na niej nasadzenia i brak jest śladów wznoszenia budynków lub innych budowli. Nie ma zatem przesłanek do jej zwrotu. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie, wobec ustalenia, że ROD "E." funkcjonujący na podlegającej zwrotowi nieruchomości stał się ogrodem stałym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia [...] r. o pracowniczych ogrodach działkowych, znajdują zastosowanie przepisy art. 26 ustawy z dnia [...] r. o rodzinnych ogrodach działkowych, o czym mowa w jej art. 26 ust. 6. Jednocześnie jednak skarżąca wywodziła, że nie mógł on stać się ogrodem stałym. Art. 33 ustawy z dnia [...] r. o pracowniczych ogrodach działkowych stanowił, że pracownicze ogrody działkowe istniejące ponad 10 lat, a nie mające ustalonej lokalizacji, uznaje się za ogrody stałe w rozumieniu ustawy. Według decyzji Urzędu Miejskiego w L. Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] r., przedmiotowy grunt został przekazany w nieodpłatne użytkowanie na okres 10 lat na rzecz Zarządu Wojewódzkiego [...] Związku Działkowców w L.. W uzasadnieniu wskazano, że według opinii Biura Planowania Przestrzennego w L. z dnia [...] r., teren będący przedmiotem decyzji przeznaczony został pod urządzenie czasowych ogrodów działkowych oraz parkingu dla POD i PZMot. ROD ,,E. " nie mógł stać się ogrodem stałym w myśl przepisu art. 33 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, gdyż nie spełniał on wskazanych tam kryteriów - nie był ogrodem nie mającym ustalonej lokalizacji. Brak jest dowodów świadczących o oddaniu przedmiotowego terenu na dalszy okres, tym samym po upływie 10 lat od dnia ostateczności decyzji z dnia [...] r. tj. w 1994 r., ROD ,.E. " utracił tytuł prawny do terenu objętego wnioskiem o zwrot nieruchomości. Powołując się na literaturę prawniczą skarżąca przekonywała, że w sytuacji, gdy likwidowany w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości ROD nie znajduje się na terenie, do którego stowarzyszeniu ogrodowemu przysługuje tytuł prawny, to wówczas nie ma podstaw do nakładania na jakikolwiek podmiot obowiązków odtworzeniowych lub obowiązku zapłaty odszkodowania. Skarżąca zaznaczyła ponadto, że zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, rodzinny ogród działkowy to obszary składające się z działek i terenu ogólnego, służące do wspólnego korzystania przez działkowców, wyposażone w infrastrukturę ogrodową. Tymczasem podczas oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu [...] r. stwierdzono, że teren zawnioskowany do zwrotu porośnięty jest koszoną trawą oraz nasadzeniami krzewów owocowych. Wchodzi w całości w obszar parceli nr [...], a tym samym stanowi jedynie część działki i nie obejmuje terenu ogólnego. Art. 21 ustawy o rod nakazuje podmiotowi likwidującemu założenie nowego rod i odtworzenie urządzeń i budynków odpowiadających rodzajem urządzeniom i budynkom likwidowanego rod. Utworzenie nowego ogrodu nie będzie możliwe z uwagi na fakt, iż G. L. nie ma obowiązku odtworzenia terenu wspólnego, który stanowi element niezbędny do funkcjonowania rodzinnego ogrodu działkowego. Odtworzenie natomiast jedynie części jednej parceli ogrodowej jest niewystarczające do założenia rodzinnego ogrodu działkowego. Decyzją z dnia [...] r. Starosta L. nałożył na podmiot likwidujący obowiązek odtworzenia ogrodu (a więc wraz z terenem wspólnym), a tym samym G. L. zobowiązana została do odtworzenia obszaru, który nie jest likwidowany. Za rodzinny ogród działkowy nie sposób uznać jedynie części parceli ogrodowej, która bez powiązania m. in. z innymi działkami i terenem wspólnym, nie może być traktowana jako organizacyjna i funkcjonalna całość. Z tego względu w przekonaniu skarżącej zobowiązanie jej do zawarciu z PZD umowy dającej tytuł prawny do obszaru o pow. 9 m2 stanowiącego jedynie część terenu jednej parceli ogrodowej, doprowadziłoby do skutku sprzecznego z ustawą o rod. Jak wynika bowiem z definicji wymienionej w art. 2 pkt 5 ustawy o rod, rodzinny ogród działkowy składa się nie tylko z działek, ale również terenu ogólnego i infrastruktury ogrodowej. Taki tez wniosek płynie z uzasadnienia projektu ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w którym zapisano, że ogrodów działkowych nie można postrzegać jako skupiska indywidualnych działek, ale zorganizowaną całość, pełniącą ważne funkcje społeczne, rekreacyjne, integracyjne i ekologiczne. W ocenie Gminy odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego jest niemożliwe również z uwagi na fakt, że stosownie do treści art. 8 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, rada gminy może w drodze uchwały utworzyć ogród jedynie na wniosek stowarzyszenia ogrodowego. Sama decyzja Starosty L. nie stanowi więc wystarczającej podstawy do podjęcia uchwały tworzącej ogród. Według skarżącej z uwagi na przeprowadzenie oględzin w dniach 3-21 czerwca 2015 r. konieczne było zweryfikowanie ilości i stanu składników roślinnych na nieruchomości, co ma istotny wpływ na wysokość odszkodowania należnego użytkownikowi parceli ogrodowej. Ponowne oględziny nie zostały jednak przeprowadzone i pomimo upływu ponad 10 miesięcy, na ich podstawie ustalono odszkodowanie. W ten sposób uniemożliwiono przeprowadzenie dowodu przeciwnego i doprowadzono do niemożności zweryfikowania wysokości przyznanego odszkodowania. Ponadto w oględzinach przeprowadzonych przez rzeczoznawcę majątkowego nie uczestniczył uprawniony geodeta, ani żadna ze stron. W związku z tym nie było możliwe precyzyjne określenie składników roślinnych znajdujących się na parceli ogrodowej, wchodzących w obszar nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Powyższe mogło mieć wpływ na błędnie przeprowadzone wyliczenia w zakresie wyceny składników roślinnych i zobowiązanie G. L. do zapłaty zawyżonego odszkodowania. Skarżąca wskazała ponadto na błędne oznaczenie w decyzji użytkownika parceli ogrodowej. Zamiast Z. T. powinien być wpisany Z. T., co potwierdza rejestr PESEL. Z uwagi na brak w decyzji dodatkowych danych Z. T. takich jak adres zamieszkania, imiona rodziców czy nr PESEL niemożliwe jest jednoznaczne określenie strony decyzji, co czyni ją w tej części niewykonalną. Skarżąca wskazała ponadto, że Starosta L. naruszył art. 81 kpa oraz zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, wyrażoną w art. 10 §1 kpa nie informując jej o piśmie [...] Związku Działkowców z dnia [...] r. i oświadczeniu Z. T. z dnia [...] r., które zostały dołączone do akt sprawy po zawiadomieniu stron o zakończeniu postępowania dowodowego. Na podstawie okoliczności faktycznych wskazanych w tych dokumentach organ ustalił terminy wypłaty odszkodowania i odtworzenia ogrodu działkowego. W ten sposób została możliwości wypowiedzenia się co do treści zgłoszonych żądań. Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei według tego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Trafnie uważa skarżąca, że dla ustalenia, czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia istotne jest precyzyjne jego ustalenie. Dopiero wtedy możliwe staje się bowiem badanie czy cel ten został zrealizowany. W wyroku z 18 grudnia 2014 r., ( I OSK 1417/13 opubl. w CBOSA ), Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił jednak uwagę, z czym trudno się nie zgodzić, że na tle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane – przy jej kontroli – proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania jej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych – fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej. W rozpoznawanej sprawie cel wywłaszczenia nieruchomości w skład której wchodziła działka [...] o powierzchni [...] ha dokonanej decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 z późn. zm.) został określony wystarczająco czytelnie. Zgodnie z jej treścią wywłaszczenia nieruchomości dokonano na wniosek [...] Z. M. zgodnie z lokalizacją budowy toru kartingowego i autodromu. Jest też oczywiste, że na części działki, obecnie jest to 9 arów, cel ten nie został dotychczas zrealizowany. W tej części działka znajduje się obecnie na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "E.", stanowiąc parcelę nr [...], którą do używania i pobierania z niej pożytków na podstawie umowy dzierżawy działkowej z [...]. otrzymał Z. T.. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącej, utrzymującej, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Słuszności tego stanowiska nie sposób wbrew skarżącej upatrywać w zapisach Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] m. L. w skali 1:10000, zatwierdzonego Uchwałą Nr [...]/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia [...] r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady N. w L. Nr [...] z dnia [...] r., z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr [...]/72 PWRN w L. z dnia [...] r. z których wynika, że przedmiotowy teren w dacie wywłaszczenia przeznaczony był pod tereny rolne bez prawa zabudowy (symbol D 129 RP - pow. [...] ha). Jak już wskazano istotny był cel wywłaszczenia, ten zaś został sprecyzowany w decyzji z [...]. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji toru kartingowego przy ulicy [...] zgodnie z koncepcją szczegółową zagospodarowania przestrzennego rejon W. – A. – G.. Tym bardziej niezrozumiale jest powoływanie się na wcześniejsze ustalenia planu, gdy obszar objęty wywłaszczeniem przeznaczono dla umożliwienia rozwoju ogrodnictwa D 52 RP. W aneksie do tekstu planu ogólnego stanowiącym załącznik nr [...] do powołanej uchwały Nr [...] [...] symbol ten został wykreślony i zastąpiony symbolem D 129 RP z przytoczonym już opisem przeznaczenia. Trudno też uznać, wbrew przekonaniu skarżącej, aby ogródki działkowe utożsamiać z nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne. Skoro zatem część przedmiotowej działki jest obecnie wykorzystywana na ogród działkowy organ był zobowiązany do zastosowania art. 26 ustawy z dnia [...]. o rodzinnych ogrodach działkowych ( Dz. U z 2014r. poz. 40 ). Odmienne stanowisko skarżącej nie ma, wbrew przedstawionej argumentacji, uzasadnionych podstaw. W zasadniczej części opiera się bowiem na wykazaniu, że przepis ten nie ma zastosowania, skoro ROD " E." nie może być uznany za ogród stały, do którego nawiązuje art. 26 ust.6 ustawy, ponieważ nie miał stałej lokalizacji. Z tym jednak nie można się zgodzić, choć trzeba zauważyć, że rzeczywiście powoływanie się przez organy, a także PZD Okręgowy Zarząd w L. w piśmie z [...]. na treść art. 33 ustawy z dnia [...]. o pracowniczych ogrodach działkowych ( tekst jedn. Dz. U z 1996r. Nr [...], poz. 390 ze zmianami ) nie jest trafne. Prawdą jest, że ROD " E." nie miał stałej lokalizacji. Jego powstanie umożliwiał jednak art. 11 ust.1 powyższej ustawy ( obowiązujący do dnia [...]., uchylony przez art. 44 pkt.1 ustawy z dnia [...]. o rodzinnych ogrodach działkowych ), według którego na gruntach, które w planie zagospodarowania przestrzennego mają inne przeznaczenie, mogą być zakładane czasowe pracownicze ogrody działkowe, na okres nie krótszy, niż 5 lat. Wspomniany art. 33 stanowił natomiast, że pracownicze ogrody działkowe, nawet nie mające ustalonej lokalizacji, istniejące ponad 10 lat uznaje się za ogrody stałe w rozumieniu ustawy. Jasne jest, że w dacie wejścia w życie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych ROD "E." tego wymogu nie spełniał. Decyzja o wygaśnięciu prawa użytkowania terenu niezabudowanego o powierzchni 3 ha 17a i 78 m˛ położonej przy ulicy [...], będącego w dotychczasowym zarządzie [...] Z. M. Zarządu Okręgowego w L. na którym zostały urządzone ogródki działkowe i przekazaniu tego terenu na okres 10 lat w nieodpłatne użytkowanie na rzecz Zarządu Wojewódzkiego [...] Związku Działkowców w L. bez prawa wznoszenia jakichkolwiek budowli i urządzeń oraz stałych nasadzeń, takich jak drzewa i krzewy, została wydana przez Zastępcę Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. dopiero [...]. Nawet sam Związek ROD przyznał, że z tą datą ROD zaczął funkcjonować. Jeszcze w decyzji z [...]. o zezwoleniu [...] Związkowi Działkowców na wykonanie ogrodzenia Ogrodu Działkowego przy ulicy [...] wspomina się o czasowej lokalizacji ogrodu. Nawet, gdyby uznać, że ogród istniał już od daty wywłaszczenia, tj od 1977r., nadal nie byłby to wystarczający, w świetle wspomnianego art. 33 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, okres dla uznania go za ogród stały. Bez wątpienia jednak taki charakter ROD "E." uzyskał na podstawie art. 11 ust.3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, na skutek zaniechania wydania decyzji o jego likwidacji w terminie określonym w art. 11 ust.2 tj. co najmniej na rok przed terminem na który została udzielona lokalizacja. Stan ten potwierdza karta rejestracyjna Ogrodu nr [...], wskazująca datę protokolarnego odbioru terenu [...]. i przerejestrowanie z ogrodu czasowego nr [...] w 1994r. Zaniechanie w terminie likwidacji ogrodu i dopuszczenie w ten sposób do powstania ogrodu stałego w rozumieniu ustawy wywołało skutek w postaci jego podporządkowania przepisom wspomnianej ustawy, a także ustawy z dnia [...] r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2014 r. Nr 40 ), którą dokonano zmiany art. 11 ust. 3 ustawy z dnia [...] r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem art. 11 ust. 3 nadanym przez art. 53 ustawy w braku decyzji o likwidacji, czasowy rodzinny ogród działkowy staje się ogrodem stałym, a nieruchomość zajęta przez ten ogród przechodzi w nieodpłatne użytkowanie w rozumieniu ustawy z dnia [...] r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) na rzecz stowarzyszenia ogrodowego prowadzącego rodzinny ogród działkowy. Art. 26 ust.6 tej ustawy stanowi zaś jednoznacznie, że przepisy ust. 1- 5 stosuje się w przypadku, gdy do nieruchomości zajmowanej przez ROD lub jego części objętej likwidacją stowarzyszeniu ogrodowemu przysługuje tytuł prawny lub jest ona zajmowana przez ROD, który stał się ogrodem stałym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia [...]. o pracowniczych ogrodach działkowych. Słusznie w tej sytuacji organy orzekły o odtworzeniu ogrodu w części objętej decyzją o zwrocie do czego były zobowiązane na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy. Bez znaczenia pozostaje podniesiony w skardze argument opierający się na definicji ogrodu działkowego jako obszaru składającego się z działek i terenu ogólnego służącego do korzystania z działkowców wyposażone w infrastrukturę ogrodową. Wspomniana definicja zawarta w art. 2 pkt.5 ustawy nie uprawnia, zdaniem skarżącej, do odtworzenie jedynie samej parceli bez terenu ogólnego. Zauważyć jednak trzeba, że zgodnie z art. 21 ustawy odtworzenie ROD polega nie tylko na zawarciu przez podmiot likwidujący ze stowarzyszeniem ogrodowym umowy dającej stowarzyszeniu ogrodowemu tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni likwidowanego ROD w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego ROD odpowiadający tytułowi prawnemu, które posiadało ono do nieruchomości zajmowanych przez likwidowany ROD ( ust.1 ), ale także na założeniu nowego ROD i odtworzeniu urządzeń i budynków odpowiadających rodzajem urządzeniom i budynkom likwidowanego ROD ( ust.2 ). W świetle art. 2 pkt 9 ustawy chodzi tu o urządzenia stanowiące infrastrukturę ogrodową przez co należy rozumieć budynki i budowle, ogrodzenia, aleje i drogi ogrodowe, place zabaw, świetlice, hydrofornie, sieci wodociągowe i energetyczne oraz inne urządzenia znajdujące się na terenie rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego używania przez osoby korzystające z działek oraz służące do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rodzinnego ogrodu działkowego, o ile nie wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Zawarty w pkt XI decyzji obowiązek zawarcia umowy, o jakiej mowa w art. 26 ust.1 ustawy, nie jest zatem zapisem wypełniającym pojęcie odtworzenia ogrodu, ten należy jednak rozumieć także zgodnie z art. 21 ust.2. Nie można przy tym zaakceptować poglądu skarżącej, według której odtworzenie ogrodu lub jego części nie jest możliwe wobec braku wniosku stowarzyszenia ogrodowego o jakim mowa w art. 8 ust.1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Takiego warunku nie przewiduje bowiem żaden przepis art. 26 ustawy, co więcej, obowiązek orzeczenia o odtworzeniu ogrodu w całości lub w części pomyślany jest na korzyść stowarzyszenia, stąd też żądanie od niego zgody na odtworzenie ogrodu byłoby niezrozumiałe. Tytuł prawny do nieruchomości na której ROD miałby zostać odtworzony, stowarzyszenie ogrodowe nabywa natomiast na podstawie umowy zawartej z właścicielem nieruchomości na której dotychczas ogród lub jego część się znajdował. Warto zwrócić także uwagę, że według art. 26 ust.1 ustawy podmiotem obowiązanym do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie, w tym przypadku G. L.. Zgodnie z art. 26 ust.3 ustawy organ orzekający o zwrocie orzeka o zakresie i terminie realizacji obowiązków o jakich mowa w art. 21. Uzasadnione jest zatem przekonanie, że w przypadku likwidacji części ogrodu podmiot likwidujący może je wykonać w inny sposób, wskazany w art. 24 ust. 2 ustawy, według którego przy spełnieniu wymienionych w nim przesłanek podmiot likwidujący w miejsce realizacji obowiązków o których mowa w art. 21 może wypłacić na rzecz tego stowarzyszenia kwotę odszkodowania stanowiącą równowartość szacunkowych kosztów tych obowiązków, a na rzecz działkowca prawa do działki. Podobnie ma to miejsce w sytuacji opisanej w art. 26 ust.5 ustawy, gdy na wniosek stowarzyszenia ogrodowego podmiot o jakim mowa w ust.1 jest zobowiązany do likwidacji części ogrodu. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 79 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia o oględzinach nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego stron postępowania oraz geodety. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że proces przygotowania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego (którego elementem są oględziny nieruchomości dokonywane przez rzeczoznawcę) nie stanowi postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie kpa, ale jest czynnością niesformalizowaną, podczas której nie przeprowadza się oględzin w rozumieniu art. 85 § 1 kpa, a więc podczas takiej wizji nieruchomości przez rzeczoznawcę nie jest koniecznym, aby właściciel nieruchomości był wzywany na podstawie art. 79 § 1 kpa (por wyrok NSA z 16 czerwca 2015 r., I OSK 1390/14, LEX nr 1794738). Brak udziału stron w oględzinach nie wyklucza natomiast żądania przez organ administracji wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego w obecności stron postępowania sporządzonego operatu. Organ może zwrócić się do rzeczoznawcy o uzupełnienie opinii bądź zlecić innemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego. Prawdą jest, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Należy to jednak rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat, czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyrok NSA z 3 grudnia 2013 r., II OSK 1611/12 opubl. w CBOSA ). Treść zaskarżonej decyzji nie wskazuje, aby organ miał zastrzeżenia do sporządzonego operatu. Akta sprawy wskazują, że również skarżąca, pomimo doręczenia jej [...]. zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji nie zgłosiła żadnych uwag, ani wniosków dowodowych, w tym dotyczących znajdującej się na przedmiotowej działce roślinności. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 10 kpa. Rzeczywiście pismo [...] Związku Działkowców z [...] oraz oświadczenie Z. T. z [...]. zostały złożone do akt już po zawiadomieniu stron przez Starostę L. o zakończeniu postępowania dowodowego oraz możliwości wypowiadania się co do zebranych dowodów i zgłaszania żądań, przy czym brak jest zawiadomienia skarżącej. Bez wątpienia jednak uchybienie organu I Instancji zostało naprawione przez Wojewodę, który wspomnianym już zawiadomieniem z [...]. poinformował skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w trybie art. 10 kpa. Jak wynika z dowodów doręczenia tego samego dnia zawiadomienie wpłynęło do skarżącej. Z akt nie wynika jednak, aby podjęła jakiekolwiek czynności mające na celu wyjaśnienie powstałych według niej wątpliwości, szeroko opisywanych w skardze. Uzasadnieniem dla uznania wadliwości zaskarżonej decyzji nie może być także podanie, zdaniem skarżącej, wadliwego nazwiska osoby na rzecz której ma zostać wypłacone odszkodowanie. Pomijając już, że akta sprawy nie pozwalają na stwierdzenie, czy rzeczywiście miało to miejsce, skoro nazwisko T. zostało podane także w umowie z [...]. o oddanie działkowcowi działki do użytkowania, to kwestia ta powinna być kwalifikowana jako ewentualna oczywista pomyłka podlegająca sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 kpa. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2016r. poz. 718 ze zmianami ) skargę należało oddalić.