II OSK 2010/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Masternak-Kubiak del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1174/14 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1174/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2014 r., znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją znak: [...] z dnia [...] listopada 2012r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy w następstwie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 644/10, po wznowieniu na wniosek K. E. D. z dnia [...] listopada 2008r. postępowania w sprawie zakończonego decyzją ostateczną Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] orzekł, że: 1. uchyla się decyzję ostateczną Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlnego dla miasta na prawach powiatu w G. z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...]; 2. uchyla się decyzję Powiatowego Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. nr [...] z dnia [...] czerwca 2006r., nakazującą A. M., W. M., W. M. i E. Krystynie D., współwłaścicielom nieruchomości przy Al. Z. [...] w G., przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń zabudowanego wcześniej przejazdu pod budynkiem przy Al. Z. [...] w G. poprzez wykonanie wymienionych w osnowie decyzji robót budowlanych; 3. stwierdza się brak podstaw do wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń zabudowanego wcześniej przejazdu pod budynkiem przy Al. Z. [...] w G. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 644/10 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego z dnia [...] października 2009r. nr [...], które zostały wydane w wyniku wznowienia postępowania, z wniosku pani K. E. D. z [...] listopada 2008r., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...]. W uzasadnieniu do tego orzeczenia Sąd zwrócił uwagę, że Spółka z o.o. [...], która jest właścicielką nieruchomości przy Al. Z. [...] w G. nie brała udziału w prowadzonym postepowaniu wznowieniowym, mimo, że Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego został poinformowany, iż nastąpiła zmiana właścicieli nieruchomości co najmniej od 3 grudnia 2008r. Ponownie rozpatrując sprawę organ wskazał, że w wyniku wniosku K. E. D. z dnia [...] listopada 2008r. wojewódzki organ nadzoru budowlanego jako organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. wznowił postepowanie w sprawie zakończonej decyzją własną znak [...] z dnia [...] kwietnia 2008r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdyni z dnia [...] czerwca 2006r. w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń zabudowanego wcześniej przejazdu nakazującą A. M., W. M., W. M. i K. D. współwłaścicielom nieruchomości przy Al. Z. [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń (zabudowanego wcześniej przejazdu) pod budynkiem przy Al. Z. [...] w G. w wyniku: - likwidacji przeszklonej witryny sklepowej. wykonanej w otworze okiennym w ścianie zewnętrznej od strony Al. Z. w miejscu wcześniejszego przejazdu pod budynkiem na poziomie parteru poprzez zamurowanie w/w otworu okiennego; - likwidacji dwóch ścianek działowych wydzielających istniejące obecnie pomieszczenie sklepowe zlokalizowane od strony Al. Z. w miejscu wcześniejszego przejazdu pod budynkiem na poziomie parteru poprzez ich rozbiórkę; - odtworzenia zlikwidowanej części ściany murowanej pomiędzy utworzonym obecnie pomieszczeniem sklepowym w miejscu wcześniejszego przejazdu na poziomie parteru a pierwotnym pomieszczeniem usługowym zlokalizowanym od strony budynku przy Al. Z. [...] w G. poprzez wymurowanie ściany o grubości 30 cm; - likwidacji wszystkich ścianek działowych oraz stolarki drzwiowej tworzących pomieszczenie zaplecza oraz pomieszczenie sanitarne od strony podwórza w miejscu wcześniejszego przejazdu na poziomie parteru poprzez ich rozbiórkę - likwidacji zlokalizowanego w istniejącym obecnie pomieszczeniu sanitarnym w miejscu wcześniejszego przejazdu pod budynkiem na poziomie parteru otworu okiennego i zamontowanej stolarki okiennej w ścianie zewnętrznej od strony podwórza poprzez zamurowanie w/w otworu okiennego; - likwidacji urządzeń sanitarnych i podejść wodno-kanalizacyjnych do tych urządzeń w istniejącym obecnie pomieszczeniu sanitarnym w miejscu wcześniejszego przejazdu pod budynkiem na poziomie parteru poprzez ich demontaż i rozbiórkę. Wskazaną we wniosku o wznowienie podstawą wznowienia był przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona nie brała udziału w postępowaniu bez swej winy). Wnioskodawczyni przy piśmie z 20 stycznia 2009r. przekazała organowi potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię dokumentu nr [...] z dnia [...] maja 1990r. o treści "Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w G. po zapoznaniu się z przedłożonymi dokumentami przyjmuje do wiadomości przystąpienie do użytkowania nadbudowanego budynku mieszkalnego, boksów garażowych z budynkiem gospodarczym oraz adaptacja na cele handlowe zabudowanego przejścia pod budynkiem przy ulicy Al. Z. [...] w G." Przywoływany dokument dotychczas nieznany organom prowadzącym postepowanie w ocenie organu jest stanowiskiem właściwego organu uznającym legalność zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Jego ujawnienie stanowi drugą przesłankę do wznowienia postepowania, ponieważ w myśl art. 145 par. 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który decyzję wydał. Organ podkreślił, że funkcjonowanie w obiegu prawnym dokumentu o przytoczonym zapisie wypełnia dyspozycję z art. 151 par.1 pkt 2 k.p.a, obligującą organ administracji publicznej do uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art.145 par.1, i wydania w/w nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy w dniu 7 listopada 2012r. Właściciele przedmiotowego budynku Sp. z o.o. [...] w G. mogą w każdym czasie odtworzyć pod nim, z własnej woli, przejście z ulicy do klatki schodowej lub przejazd na teren własnej nieruchomości - po uzyskaniu w organie administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę, obejmującego wykonanie niezbędnych robót budowlanych dla dokonania zmiany sposobu użytkowania tej części obiektu (art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy-Prawo budowlane). Po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp z o.o. z siedzibą w G. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] z dnia [...] stycznia 2013r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w związku z niedostatecznie wnikliwym uzasadnieniem stanu faktycznego sprawy. Po rozpoznaniu skargi [...] Sp z o.o. w G. na w/w decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2013r. w sprawie VII SA/Wa 587/13 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., który może mieć zastosowanie jedynie w przypadku gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy winien w pierwszej kolejności zastosować art. 136 k.p.a. celem usunięcia wątpliwości co do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania poprzez załączenie np. wypisu z rejestru gruntów. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] z dnia [...] marca 2014r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012r. znak [...]. Organ dokonał oceny dowodu złożonego przez K. D. do wniosku o wznowienie w postaci uwierzytelnionej kopii pisma Urzędu Miejskiego w G. z dnia [...] maja 1990r. znak: [...], o treści: "Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w G. po zapoznaniu się z przedłożonymi dokumentami przyjmuje do wiadomości przystąpienie do użytkowania nadbudowanego budynku mieszkalnego, boksów garażowych z budynkiem gospodarczym oraz adaptacją na cele handlowe zabudowanego przejścia pod budynkiem przy ulicy Al. Z. [...] w G". Organ stwierdził, że dokument ten jest stanowiskiem właściwego organu, uznającym legalność zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Jak wynika z akt sprawy przywołany dokument był nieznany prowadzącym postępowanie organom nadzoru budowlanego. Istotą tego pisma w ocenie organu jest to, że Wydział - Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w G. przyjął do, wiadomości przystąpienie do użytkowania nadbudowanego budynku mieszkalnego, boksów garażowych z budynkiem gospodarczym oraz adaptacją na cele handlowe zabudowanego przejścia pod budynkiem przy ulicy Al. Z. [...] w G. Oznacza to, że organ wyraził zgodę na zmianę sposobu użytkowania. W tej sytuacji organ stwierdził, że nie można przyjąć iż inwestorzy przystąpili do użytkowania samowolnie. Okoliczność ta wypełnia dyspozycję z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. obligującą organ administracji publicznej do uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Poinformowanie strony przez organ, że "po zapoznaniu się z przedłożonymi dokumentami przyjmuje do wiadomości przystąpienie do użytkowania nadbudowanego budynku mieszkalnego, boksów garażowych z budynkiem gospodarczym oraz adaptacją na cele handlowe zabudowanego przejścia pod budynkiem przy Al. Z. [...] w G." nie wymagało formy decyzji. Stosowanie do § 59 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (DZ. U. z 1975r., Nr 8, poz. 48 z późn. zm.) taka decyzja nie była wymagana. Powyższe stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało zawarte w postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013r., znak: [...], utrzymującym w mocy postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012r., znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Urzędu Miejskiego w G. z dnia [...] maja 1990r., znak: [...]. Jednocześnie organ podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 22 listopada 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 586/13,oddalił skargę [...] Sp. z o.o. siedzibą w G. na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013r. Na decyzję Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o. siedzibą w G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2011r. sygn. akt II OSK 487/11 zasadnie wskazano, że granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznacza art. 149 § 2 k.p.a., według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy. W przepisach kodeksu postępowania administracyjnego brak przy tym występującego w innych procedurach zastrzeżenia, że rozpoznanie sprawy po wznowieniu postępowania winno zmieścić się w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowieniowa (art. 282 § 1 Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi, art. 412 § 1 k.p.c.). Nie wynika z tego jednak, że w postępowaniu administracyjnym takiego ograniczenia nie ma. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych podstawami wznowienia. Organ prowadzący postępowanie na wniosek strony związany jest podstawami wznowieniowymi zawartymi we wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez stronę. Podana przez stronę w podaniu o wznowienie postępowania podstawa tego wznowienia wiążąco wyznacza granice tego nadzwyczajnego postępowania. Tylko w postepowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu to organ jest pełnym dysponentem takiego postępowania, a to znaczy, że może samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Przyjąć zatem należy, że w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie jest przedłożony w ustawowym terminie zakres postępowania organu ogranicza się do wyjaśnienia wskazanych przez stronę w tym wniosku przesłanek wznowieniowych (art. 149 § 2 k.p.a.). W wyniku rozpatrzenia wniosku K. E. D. z dnia 4 listopada 2008r. wojewódzki organ nadzoru budowlanego, jako organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2009r. wznowił w tej sprawie postępowanie z przesłanki pominięcia strony w stadium postępowania obejmującym doręczenie decyzji ostatecznej (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). K. D. do podania o wznowienie postępowania dołączyła dowód w postaci uwierzytelnionej kopii pisma Urzędu Miejskiego w G. z dnia [...] maja 1990r. Organ I instancji uznał ten dokument za niepodważalne stanowisko właściwego organu administracji uznające legalność zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Zdaniem organu funkcjonowanie w obiegu prawnym w/w dokumentu wypełnia dyspozycję z art. 151 § 1 pkt 2 kpa i obliguje organ do uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Organ winien mieć jednak na uwadze, że postępowanie wznowieniowe dzieli się na dwa etapy. Pierwszy etap obejmuje badanie co do przyczyn wznowienia (art. 149 § 2 k.p.a.). Wskazanie podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oznacza, że jedynie naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu mogłoby stanowić podstawę uchylenia decyzji, gdyby naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dopiero wyjaśnienie co do podstaw wznowienia i czy termin do złożenia podania został zachowany pozwala organowi zakończyć postanowieniem etap wstępny postępowania wznowieniowego i pozwala na przejście do etapu drugiego tj. co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 k.p.a.). W przypadku przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić również z urzędu. W wyroku z dnia 10 lipca 2003r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że w razie wznowienia postępowania postanowieniem z tej przyczyny, gdy podanie o wznowienie zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., prowadzenie postępowania jest możliwe tylko dlatego, że w tym przypadku dopuszczalne jest wznowienie postępowania z urzędu i skoro organ mimo złożenia wniosku po terminie wszczął postępowanie o wznowienie postanowieniem to należy uznać, że działał z urzędu (V SA 1866/95). W przypadku przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. konieczne jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek: nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać wyjaśnione po wydaniu decyzji ostatecznej. Nadto musiały one istnieć wcześniej tj. w chwili wydawania decyzji ostatecznej dla organu tego są one nowymi dlatego, że nie były mu wcześniej znane. W niniejszej sprawie nowym dowodem, jak ustalił organ I instancji jest kopia dokumentu z dnia [...] maja 1990r. o treści: "Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w G. po zapoznaniu się z przedłożonymi dokumentami przyjmuje do wiadomości przystąpienie do użytkowania nadbudowanego budynku mieszkalnego, boksów garażowych z budynkiem gospodarczym oraz adaptację na cele handlowe zabudowanego przejścia pod budynkiem przy Al. Z. [...] w G". Postępowania będące przedmiotem wznowienia dotyczyło samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku przy Al. Z. [...] w G. Organ zastosował przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w poprzednio obowiązującym brzmieniu i z mocy art. 51 ust 1 pkt. 1 i w związku z art. 71 ust. 3 tej ustawy po stwierdzeniu samowolnej zmiany sposobu użytkowania nakazał współwłaścicielom budynku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń zabudowanego uprzednio przejazdu pod tym budynkiem. Istotą sprawy w tym przypadku winno być ustalenie, czy kopia dokumentu złożonego przy wniosku z dnia 4 listopada 2008r. spełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. i czy pozwala na przyjęcie, że nie doszło do samowolne zmiany sposobu użytkowania części budynku przy Al. Z. [...] w G. W tym zakresie uzasadnienie decyzji organu jest bardzo lakoniczne i ogranicza się do stwierdzenia organu I instancji, że przywołany dokument jest niepodważalnym stanowiskiem organu uznającym legalność w/w zmiany sposobu użytkowania części budynku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji również ograniczył się do stwierdzenia, że z pisma z dnia 25 maja 1990r. wynika, że właściwy urząd przyjął do wiadomości przystąpienie do użytkowania nadbudowanego budynku mieszkalnego, boksów garażowych z budynkiem gospodarczym oraz adaptację na cele handlowe zabudowanego przejścia pod budynkiem przy Al. Z. [...] w G., a więc wyraził zgodę na zmianę sposobu użytkowania. Powinny jednak mieć na uwadze, że przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygniecie sprawy, a więc postępowanie wznowieniowe wedle przyjętych w k.p.a. uregulowań nie jak tylko postępowaniem weryfikacyjnym. Nowy dowód powinien być oceniony przed wydaniem decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy również w aspekcie swojej zgodności z prawem. Postępowanie toczące się na skutek wniosku o wznowienie jest postępowaniem odrębnym i nie stanowi kontynuacji postępowania dotychczasowego w trybie zwykłym. Należy więc dokonać oceny jaki charakter miało pismo organu z dnia 25 maja 1990r., czy zostało poprzedzone obowiązującą w jego czasie procedurą. Pismo to oznacza bowiem jedynie przyjęcie do wiadomości przystąpienia do użytkowania. Wymagało natomiast wyjaśnienia czy w ogóle mogło ono legalizować zmianę sposobu użytkowania części obiektu na datę jego wydania. Decyzje kontrolowane w postępowaniu nadzwyczajnym poprzedzone zostały ustaleniami w sprawie zmiany sposobu użytkowania. W uzasadnieniu decyzji organ pierwsze instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. poinformował, że w wyniku ponownie przeprowadzonego postepowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania przejazdu pod budynkiem przy Al. Z. [...] w G. ustalono następujące fakty: - warunki decyzji Urzędu Miasta G. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1985r. o pozwoleniu na budowę pietra w ww. obiekcie przewidywały likwidację przejazdu pod nim przez zamurowanie wjazdu i wykonanie drzwi wejściowych od strony Al. Z. [...]; powstałe pomieszczenie miało pełnić rolę przejścia do klatki schodowej, prowadzącej do lokali mieszkalnych na wyższych kondygnacjach; - według oświadczenia A. M., w latach 1985-1989 w pomieszczeniu powstałym w wyniku zabudowy przejazdu przeprowadzono roboty budowlane, polegające m.in. na wybudowaniu ścianek działowych oraz zamontowaniu w nich dodatkowej stolarki drzwiowej, zamontowaniu dodatkowej stolarki okiennej i przebudowie instalacji wodno-kanalizacyjnej, w celu zmiany sposobu użytkowania tych pomieszczeń na sklep spożywczy; - aktualni współwłaściciele nieruchomości nie posiadają pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń w parterze budynku na sklep spożywczy; - szerokość elewacji frontowej budynku to maksymalna szerokość działki, na której jest posadowiony, a wyrok Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] grudnia 2005r. sygn. akt [...] "zakazuje E. K. D., A. M., W. M. i W. M. oraz innym osobom ich reprezentującym przejeżdżania i przechodzenia przez działkę stanowiącą współwłasność powodów A. G., W. G. i B. M.-G., położoną przy Al. Z. [...]". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał, że "dokonanie samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia o funkcji przejścia pieszego na sklep spożywczy doprowadziło do likwidacji jedynego dojścia do lokali mieszkalnych w budynku od strony drogi publicznej, co narusza par. 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ. U. Nr 75 poz. 690 z 2002r. z późn. Zm.)", określające, że do budynku należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [....] utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. Przewołany przez organ odwoławczy § 59 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (dz. U. 1975. 8. 49) stanowi, że w wypadkach określonych w art. 42 inwestor występuje o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu po wykonaniu w całości robót budowlanych, zamierzonych i nakazanych po przeprowadzeniu wymaganych przepisami badań i sprawdzeń oraz po doprowadzeniu terenu działki do stanu zgodnego z przepisami dołączając do wniosku dokumenty budowy wymagane przez właściwy organ. Zgodnie zaś z art. 44 ustawy Prawo budowlane z 1974r. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej. Ustawodawca dopuścił ograniczony zakres robót budowlanych w celu zmiany sposobu użytkowania obiektu co potwierdza § 44 ust 1 rozporządzenia. Organ w toku postępowania o wyrażenie zgody na zmianę sposobu użytkowania powinien ocenić każdorazowo, czy wykonane samowolnie roboty budowlane związane z samowolną zmianą sposobu użytkowania nie wymagają uzyskania odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest natomiast dopuszczalne zezwolenie na realizację robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę w formie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Zgodnie z art. 45 § 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć w szczególności przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi bądź przeznaczenie do użytku publicznego pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu. W przypadku gdy roboty budowlane wykonywane przy adaptacji pomieszczenia klatki schodowej na sklep spożywczy wymagały pozwolenia na budowę ich legalizacja poprzez uzyskania pozwolenia na użytkowanie oznaczałaby rażące naruszenie prawa. W takim przypadku mają zastosowanie przepisy art. 40 i 42 ustawy Prawo budowlane z 1974r. a także § 59 w/w rozporządzenia. W tym przypadku stwierdzenie zdatności do użytku powinno być poprzedzone procedurą z art. 40 i 42 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. 38 poz. 229) jeśli nie zachodziły okoliczności z art. 37 tej ustawy. Organ mógł wydać postanowienie na podstawie art. 40, które miało charakter dowodowy, ale też decyzję z art. 42 co do zmian lub przeróbek aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem, w przypadku gdy stwierdził naruszenie obowiązujących warunków technicznych. Reasumując Sąd stwierdził, że nie zostało poddane kontroli organu odwoławczego postępowanie wstępne wszczęte z datą wpływu do właściwego organu podania strony o wznowienie, a zakończone postanowieniem o wznowieniu postępowania. Dopiero bowiem zakończenie tego etapu postępowania wznowieniowego pozwoliłoby, organowi I instancji na prowadzenie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy w zakresie określonym przez podstawy wznowienia jako przedmiot tego postępowania. W przypadku zaś skutecznego wszczęcia postępowania z podstawy z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. organ powinien dokonać oceny złożonej kopii pisma przy uwzględnieniu powyższych wskazań Sądu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. D., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie 1) wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji zamiast oddalenie skargi, w tym błędne wnioskowanie, że: - nie zostało poddane kontroli organu odwoławczego postępowanie wstępne wszczęte z datą wpływu do właściwego organu podania strony o wznowienie, a zakończone postanowieniem o wznowieniu postępowania, podczas gdy organ wypowiedział się, co do istnienia podstaw (przyczyn) wznowienia, oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, a przy tym z opisu zawartego w uzasadnieniu decyzji, w tym przytoczonych dat bezsprzecznie wynika, że wniosek o wznowienie został złożony w ciągu kilku dni od dowiedzenia się o decyzji, przez co dochowany został przewidziany w art. 148 k.p.a. termin do wniesienia wniosku i nie zachodzą powody wymienione w art. 146 k.p.a. uniemożliwiające uchylenie decyzji z uwagi na upływ czasu, - organ nie dokonał oceny pisma Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w G. z [...] maja 1990 r. podczas gdy w rzeczywistości organ wnikliwie przeanalizował ten dokument, w oparciu o który to doszedł do przekonania, że w sposób prawidłowy przystąpiono do użytkowania nadbudowanego budynku mieszkalnego, boksów garażowych z budynkiem gospodarczym oraz adaptacją na cele handlowe zabudowanego przejścia pod budynkiem przy ulicy Z. [...] w G., wskazawszy przy tym na obowiązującą ówcześnie procedurę wynikającą z ustawy z 20 lutego 1975 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229), nie wymagającą w takim przypadku wydania odrębnej decyzji zezwalającej na przystąpienie do użytkowania, a jedynie zgłoszenie właściwemu organowi, co też zostało uczynione, a organ przyjmujący zgłoszenie w piśmie z 25 maja 1990 r. stwierdził prawidłowość, legalność przystąpienia do użytkownika (art. 41 § 2 Prawa budowlanego z 1974 r.) W ocenie skarżącego te wadliwe wnioski Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego mogły także wynikać z błędnej wykładni art. 149 § 2 k.p.a. , w tym niewłaściwego przyjęcia, że po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych podstawami wznowienia, podczas gdy w rzeczywistości "treść postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania wydanego na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. nie zawęża badania sprawy wyłącznie do przesłanki w nim wskazanej", dalej zgodzić się należy z opinią L. Żukowskiego, że na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. "organ administracji publicznej umocowany jest do badania wszelkich podstaw wznowienia, niezależnie od wskazanych w żądaniu, jak i niewłaściwej wykładni art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że w przypadku przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. potrzebne jest kumulatywne spełnienie 2 przesłanek : nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody, podczas gdy z brzmienia powołanego przepisu jasno wynika, że mamy do czynienia z alternatywą, o czym świadczy słowo "lub" - "nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody". 2) naruszenie art. 40 i art. 42 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz. 229) oraz § 59 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48) poprzez błędne uznanie, że ma on zastosowanie, choć nie zostały wypełnione przesłanki (wypadki) przewidziane w art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.), względnie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów wskutek ich błędnej wykładni, jak się wydaje także na skutek nieprawidłowej wykładni art. 44 i 45 Prawa budowlanego z 1974 r., oraz niewłaściwego powołania się na naruszenie przepisu § 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które w roku 1990 nie obowiązywało, podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym zastosowanie znajdą przepisy art. 41 § 2 Prawa budowlanego z 1974 r. jako normujący oddanie obiektu do użytkowania poprzez zawiadomienie właściwego organu, 3) naruszenie art. 41 § 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy z przedstawionych dowodów wynika, że mieliśmy do czynienia z sytuacją i procedurą unormowaną w tym przepisie - Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta G., działając w oparciu o ówczesne praw budowlane i obowiązujące w tamtym czasie przepisy techniczno - budowlane po zapoznaniu się z przedłożonymi dokumentacmi przyjął do wiadomości przystąpienie do użytkowania nadbudowanego budynku mieszkalnego, boksów garażowych z budynkiem gospodarczym oraz adaptacją na cele handlowe zabudowanego przejścia pod budynkiem przy ul. Z. [...] w G. 4) naruszenie art. 44 i art. 45 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez ich błędną wykładnię - Sąd jak się wydaje nie przeanalizował precyzyjnie definicji zmiany sposobu użytkowania art. 45 jw., nie dostrzegł przy tym, że w przedmiotowym stanie faktycznym adaptacja przejścia pod budynkiem nie stanowi przeróbki pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi bądź przeznaczenie do użytku publicznego lokalu (pomieszczenia), który uprzednio miał inne przeznaczenie lub był budowany w innym celu, przejście nie jest bowiem pomieszczeniem z przeznaczeniem na pobyt ludzi lub lokalem (pomieszczenia), a przez to adaptacja przejścia nie odpowiada definicji zmiany sposobu użytkowania przewidzianej w art. 45 § 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Z ostrożności procesowej na wypadek nieuwzględnienia przez Sąd powołanych wyżej zarzutów, co do naruszeń prawa materialnego lub uznania ich za niewystarczające do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania sprawy zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 147 k.p.a., art. 149 § 2 k.p.a., art. 151 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przepisy art. 147 k.p.a., art. 149 k.p.a., art. 151 § 1 pkt 2, 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zostały naruszone, jak i brak wykazania, że wymienione przez Sąd naruszenia proceduralne miały wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w istocie organ należycie prowadził postępowanie wznowieniowe, natomiast rozpoznający sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie zinterpretował przepis art. 149 § 2 k.p.a., w tym niewłaściwie przyjął, że po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych podstawami wznowienia, podczas gdy w rzeczywistości treść postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania wydanego na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. nie zawęża badania sprawy wyłącznie do przesłanki w nim wskazanej, dalej zgodził się należy z opinią L. Żukowskiego, że na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. "organ administracji publicznej umocowany jest do badania wszystkich podstaw wznowienia, niezależnie od wskazanych w żądaniu", jak i niewłaściwie wyłożył przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stwierdzając, że w przypadku przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. potrzebne jest kumulatywne spełnienie 2 przesłanek: nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody, podczas gdy z brzmienia przywołanego przepisu jako wynika, że mamy do czynienia z alternatywą, o czym świadczy słowo "lub" - "nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody", nadto nie uwzględnił, że skarżąca dołączając do wniosku o wznowienie nowy dowód nieznany wcześniej organom prowadzącym postępowanie, a mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy de facto zakreśliła przez to dodatkową przesłankę wznowienia 2) naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a., art. 146 k.p.a. oraz art. 148 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przepisy art. 149 § 2 k.p.a., art. 146 k.p.a., art. 148 k.p.a. zostały naruszone podczas gdy z opisu zawartego w uzasadnieniu decyzji, w tym przytoczonych dat bezsprzecznie wynika, że wniosek o wznowienie został złożony w ciągu kilku dni od dowiedzenia się o decyzji, przez co dochowany został przewidziany w art. 148 § 1 k.p.a. termin do wniesienia wniosku i nie zachodzą powody wymienione w art. 146 k.p.a. uniemożliwiające uchylenie decyzji z uwagi na upływ czasu, Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W zaskarżonym wyroku zasadnie Sąd wywiódł, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania, które jest odrębnym trybem od postępowania zwykłego, występuje stadium pierwsze, które warunkuje przejście do następnego stadium postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Takie wyodrębnienie stadium postępowania w sprawie wznowienia postępowania wynika wprost z regulacji art. 149 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 149 § 2 " Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy". Regulacja art. 149 § 2 ma zasadnicze znaczenie dla gwarancji ochrony trwałości decyzji ostatecznej, przesądzając , że rozstrzygnięcie co do istoty sprawy jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowienia postępowania wyliczonych enumeratywnie w art. 145 § 1, art. 145 a § 1, art. 145 b § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ właściwy w sprawie obowiązany jest ustalić wystąpienie jednej z przesłanek wznowienia postępowania, przy czym przez ustalenie należy rozumieć nie powołanie przesłanki, a wykazanie, że w sprawie zakończonej ostateczną decyzją objętą żądaniem wznowienia postępowania przesłanka ta wystąpiła. Narusza przepisy prawa postępowanie organu, w którym tylko powołano art. 145 § 1 pkt 4, art. 145 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego bez wykazania , że wyliczone w przepisach powołanych wady procesowe wystąpiły w sprawie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego " W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli : wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję ". Spełnienie tej przesłanki otwierającej ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej ostateczną decyzją wymaga wystąpienia łącznie wyliczonych warunków. Pierwszy warunek to zgłoszone okoliczności faktyczne lub dowody, są nowe, a zatem nie były znane organowi rozpoznającemu sprawę w postępowaniu zwykłym. Drugi warunek, nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody mają istotne znaczenie dla sprawy. Występuje tu związek z regulacją materialną przepisami prawa sprawy rozstrzygniętej decyzją objętą żądaniem wznowienia postępowania. Tylko bowiem na podstawie przepisu prawa materialnego możliwa jest ocena, czy nowa okoliczność faktyczna, nowy dowód dotyczy ustalenia stanu faktycznego zapisanego w tym przepisie prawa. Trzeci warunek , to istnienie okoliczności faktycznej, istnienia dowodu w dniu wydania decyzji objętej żądaniem wznowienia postępowania. Spełnienie łącznie tych trzech warunków daje podstawy do stwierdzenia, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją zostało dotknięte istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego co do ustalenia stanu faktycznego, uzasadniając ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. W zaskarżonym wyroku Sąd prawidłowo wywiódł, że organy pominęły ustalenie, czy w sprawie wystąpiła przesłanka wyliczona w art. 145 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego przez pominięcie oceny znaczenia prawnego dokumentu z dnia [...] maja 1990 r. o treści " Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w G. po zapoznaniu się z przedłożonymi dokumentami przyjmuje do wiadomości przystąpienie do użytkowania nadbudowanego budynku mieszkalnego, boksów garażowych z budynkiem gospodarczym oraz adaptację na cele handlowe zabudowanego przejścia pod budynkami przy ul. Al. Z. [...] w G.", w sprawie rozstrzygniętej ostateczną decyzją w świetle obowiązującej regulacji prawnej ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane. Dopiero po ustalenia znaczenia prawnego powołanego pisma z punktu podstawy wznowienia postępowania, organy mogły przejść do ponownego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń zabudowanego wcześniej przejazdu pod budynkiem przy ul. Al. Z. [...] w G. Postawione w sprawie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie są zasadne, skoro przedmiotem rozpoznania była sprawa nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania a nie sprawa przystąpienia do użytkowania adaptacji na cele handlowe zabudowanego przejścia. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.