IV SA/Wa 2009/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. sprawy ze skargi "A." Sp. z o.o. z siedzibą w O. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części: - § 6 ust. 2 pkt 10 lit. e), f), g), h), o), p), q), r), s); - § 8 ust. 2 pkt 9 lit. c), d); - § 17 oraz załącznika graficznego w zakresie w jakim dotyczą ustaleń dróg wewnętrznych oznaczonych symbolami: 65 KDW, 73 KDW, 77 KDW, 81 KDW, 83 KDW; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Rady Gminy J. na rzecz skarżącego "A." Sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Gminy J. uchwałą z dnia [...] marca 2014 r. [...], wydaną na podstawie art. 18 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.) i art. 20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy J. części północno-zachodniej wsi T. oraz działek nr [...], [...], [...] w obrębie wsi R. Pismem z dnia 3 lipca 2014 r., które wpłynęło do Urzędu Gminy J. w dniu 17 lipca 2014 r., A. Spółka z o.o. z siedzibą w O. wezwała Radę Gminy J. do usunięcia naruszenia prawa przepisami wskazanej powyżej uchwały w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi: - [...] o powierzchni 1,45 ha, dla której Sąd Rejonowy w L. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], - [...] o powierzchni 0,97 ha, dla której Sąd Rejonowy w L. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] - [...] o powierzchni 0,66 ha, dla której Sąd Rejonowy w L. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], - [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 5,1436 ha, dla której Sąd Rejonowy w L. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], gdyż w sposób nieuprawniony i nadmierny ingeruje w prawo własności Spółki. Z uwagi na bezskuteczność tego wezwania, pismem z dnia 12 września 2014 r., A. Spółka z o.o. z siedzibą w O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wyżej wymienioną uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] marca 2014 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa: 1. art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nierozpoznanie przez Radę Gminy J., w procedurze uchwalania planu uwag, które nie zostały uwzględnione przez Wójta Gminy, stanowiące istotne naruszenie procedury uchwalania aktu prawa miejscowego, będące przesłanką do stwierdzenia nieważności tego aktu; 2. art. 63 i art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 140 kc poprzez naruszenie zasady proporcjonalności przy nakładaniu ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości przez jej właściciela; 3. art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nadmierną oraz nieuprawnioną ingerencję w prawo własności "A. " Sp. z o.o. z siedzibą w O. polegającą na nieuzasadnionym i nie odpowiadającym stanowi faktycznemu narzuceniu przebiegu dróg wewnętrznych do obsługi komunikacyjnej jednostek planistycznych 13.MN, 14.MN, 15.MN,16.MN, 23.MN, 24.MN 25.MN, 26.MN, 27-MN, 28-MN, 41.MN-U, 42.MN-U, 52.ZP oraz 53.ZP, które obejmują nieruchomości należące do "A. " sp. z o.o. 4. art. 7 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 6 pkt. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez zaplanowanie dostępu komunikacyjnego do jednostek planistycznych 13.MN, 14.MN, 15.MN,16.MN, 23.MN, 24.MN 25.MN, 26.MN, 27-MN, 28-MN, 41.MN-U, 42.MN-U, 52.ZP oraz 53.ZP, obejmujących nieruchomości należące do Spółki, siecią dróg wewnętrznych, zamiast siecią dróg publicznych, czego skutkiem jest przerzucenie na właścicieli nieruchomości, w tym "A. " Sp. z o.o. obowiązków związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty i realizacją celów publicznych, ciążących na gminie; 5. art. 6 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie wyznaczenie granic obszarów podlegających scaleniu i podziałowi nieruchomości, pomimo istnienia okoliczności faktycznych obejmujących kształt nieruchomości, ich znaczne rozdrobnienie i stosunki właścicielskie, przemawiających za wyznaczeniem tego obszaru; 6. art. 1 ust. 2 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nadmierną oraz nieuprawnioną ingerencję w prawo własności nieruchomości "A. " Sp. z o.o. z siedzibą w O. polegającą na zakwalifikowaniu części działek oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] jako tereny zieleni urządzonej (ZP). W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka wskazała, że na obszarze objętym ustaleniami planu jest właścicielem nieruchomości: 1. oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]o powierzchni 1,45 ha, dla której Sąd Rejonowy w L. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], 2. oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,97 ha, dla której Sąd Rejonowy w L. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], 3. oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,66 ha, dla której Sąd Rejonowy w L. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], 4. stanowiącej m.in. działki gruntu oznaczone numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 5,1436 ha, dla której Sąd Rejonowy w L. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. Na podstawie zaskarżonej uchwały, nieruchomości skarżącej zostały objęte jednostkami planistycznymi 13.MN, 14.MN, 15.MN,16.MN, 23.MN, 24.MN 25.MN, 26.MN, 27-MN, 28-MN, 41.MN-U, 42.MN-U, 52.ZP oraz 53.ZP. Ponadto na nieruchomościach Spółki w obszarze objętym planem wyznaczone zostały drogi wewnętrzne oznaczone jako jednostki planistyczne: 65.KDW, 73.KDW, 75.KDW, 76.KDW, 77.KDW, 78.KDW, 81. KDW i 83.KDW, a część z nich została przeznaczona w planie pod tereny zieleni urządzonej oznaczone numerami 53.ZP oraz 52.ZP. Oceniając treść zaskarżonej uchwały skarżąca uznała, że narusza ona jej interes prawny w postaci prawa własności poprzez to, że zapisy jej uniemożliwiają A. Sp. z o.o. zagospodarowanie należących do niej nieruchomości stanowiących działki o numerach, [...], [...], [...] zgodnie z funkcją przewidzianą w planie. W sposób nieuzasadniony i naruszający zasadę proporcjonalności obciążają Spółkę koniecznością zapewnienia obsługi komunikacyjnej obszaru objętego ustaleniami planu poprzez przeznaczenie całości działki oznaczonej numerem [...] oraz znacznej części działki oznaczonej numerem [...] pod drogi wewnętrzne. W sposób nieuprawniony przewiduje przeznaczenie części działek oznaczonych numerami [...], [...], [...], ...], [...], [...], [...], [...] jako tereny zieleni urządzonej. Ponadto uniemożliwia zagospodarowanie nieruchomości będących własnością skarżącej zgodnie z ich planowanym przeznaczeniem poprzez nie wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszarów objętych procedurą scalania i podziału gruntów mimo istnienia ustawowego obowiązku jego wyznaczenia. A. Sp. z o.o. zarzuciła również naruszenie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podnosząc, że Wójt Gminy J. nie rozpoznał zgłoszonego przez skarżącą zastrzeżenia dotyczącego konieczności wyznaczenia granic objętych scaleniem i podziałem. Ponadto, skarżąca wskazała, że z treści protokołu Nr [...] z sesji Rady Gminy J., która odbyła się w dniu [...] marca 2014 r., przebieg procedury uchwalania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie uwzględniał etapu obejmującego rozpatrzenie uwag do projektu planu. Procedura uchwalania planu miejscowego obejmowała jedynie sprawozdanie planisty z czynności podejmowanych przez Wójta Gminy w procesie uchwalania planu i wskazanie z jakich elementów i załączników składa się uchwała. Głosowanie w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmowało jednocześnie Załącznik nr 2, który zawierał rozstrzygnięcia dotyczące rozpatrzenia nie uwzględnionych uwag do projektu planu. Wskazany w protokole sposób rozpatrywania nieuwzględnionych uwag wskazuje, że Rada Gminy nie dysponowała treścią zgłoszonych uwag, a jedynie ich streszczeniem zawartym w zestawieniu sporządzonym przez Wójta, będącym w istocie wyciągiem z zarządzenia o sposobie rozpatrzenia uwag przez Wójta Gminy. Nadto głosowanie nad uwagami odbyło się w sposób zbiorczy, poprzez przyjęcie treści uchwały wraz z Załącznikiem nr 2. Skarżąca wskazała, że nieruchomości należące do spółki, zostały zaliczone m.in. do terenów oznaczonych jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), a ponadto jako tereny zabudowy jednorodzinnej i usługowej (MN-U) i tereny zieleni urządzonej (ZP). Przeważającą funkcją planistyczną, determinującą dalszą możliwość zagospodarowania tych nieruchomości, jest zatem funkcja zabudowy jednorodzinnej. Skarżąca wskazała jednak na wątpliwości co do możliwości zrealizowania na jej działkach zaplanowanych w planie funkcji zagospodarowania terenu. Jako przykład wskazała działki oznaczone nr [...] i nr [...]. Pierwsza z nich została w całości przeznaczona pod drogi wewnętrzne. Nieprzekraczalna linia zabudowy w jednostce planistycznej 25.MN, biegnąca wzdłuż działki sąsiedniej oznaczonej numerem [...] czyni niemożliwym zagospodarowanie przedmiotowej działki w sposób wynikający z jej przeznaczenia w planie, gdyż wąski kształt działki powoduje, że nie będą zachowane odległości wynikające z przepisów prawa budowlanego, przewidziane dla budowy domów jednorodzinnych i zakładów usługowych. Podobna sytuacja dotyczy działki oznaczonej numerem [...], która w części została przeznaczona pod drogę wewnętrzną (75.KDW), a wyznaczona w jednostce planistycznej 23.MN nieprzekraczalna linia zabudowy, biegnąca wzdłuż granicy działki, powoduje całkowitą niemożność zagospodarowania tej działki w kierunku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Identycznie sytuacja przedstawia się w odniesieniu do działki [...], która w części została przeznaczona pod drogę wewnętrzną (81 .KDW) zaś pozostała część działki nie może zostać zagospodarowana zgodnie z planowaną funkcją. W takiej sytuacji nieruchomość taka, nie może być zakwalifikowana jako działka budowlana, mimo że w planie miejscowym nieruchomość wraz z sąsiadującymi gruntami została przeznaczona pod zabudowę. Podobnie sytuacja przedstawia się w odniesieniu do ustanowionej sieci dróg zapewniających obsługę komunikacyjną jednostek planistycznych oznaczonych jako 13.MN, 14.MN, 15.MN,16.MN, 23.MN, 24.MN 25.MN, 26.MN, 27-MN, 28-MN, 41.MN-U, 42.MN- U, 52.ZP oraz 53.ZP. Skarżąca wskazała również, że projektowane drogi wewnętrzne w ramach zwartego kompleksu nieruchomości, przebiegają w większości przez nieruchomości Spółki. Drogi wewnętrzne są przy tym w zakresie rozwiązań komunikacyjnych głównym sposobem zapewnienia dostępu nieruchomości do dróg publicznych. Wyznaczone drogi dzielą obszar znajdujący się w granicach sporządzonego planu, na regularne jednostki planistyczne, które posiadają dostęp do sieci tych dróg w kilku miejscach, co czyni sieć komunikacyjną łatwo dostępną. Jest to jednak w ocenie skarżącej błędne przekonanie, z uwagi na to, że działki te są to wąskie, bardzo długie pasy ziemi, ciągnące się przez kilkaset metrów każda. Stan własnościowy tych nieruchomości, jest bardzo skomplikowany, często jedna działka jest przedmiotem współwłasności wieku osób. Specyficzne ukształtowanie nieruchomości spowodowało, że każda z nich, mocą zaskarżonej uchwały, została zakwalifikowana do kilku jednostek planistycznych jednocześnie. W istniejącym stanie faktycznym wyznaczenie w przyjętym planie terenów przeznaczonych pod drogi wewnętrzne oznacza takie narzucenie przez plan przebiegu dróg wewnętrznych, które nie zapewni obsługi komunikacyjnej tych gruntów, po dokonaniu kolejnych podziałów nieruchomości. Taki sposób zaplanowania obsługi komunikacyjnej jest przejawem przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy. Stanowi jednocześnie przejaw naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który nakłada na gminę obowiązki w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty. Obowiązki te stanowią zadania własne gminy. Szeroki katalog tych obowiązków, zalicza do nich m.in. sprawy gminnych dróg, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt. 2). Zatem w świetle tego przepisu niedopuszczalnym jest przerzucenie na właścicieli ciążącego na gminie obowiązku zapewnienia obsługi komunikacyjnej, która w pierwszym rzędzie winna opierać się na drogach publicznych, zaś drogi wewnętrzne winny być jedynie infrastrukturą wspierającą. Wyznaczanie dróg wewnętrznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obsługi komunikacji terenów oznacza próbę uwolnienia się gminy od ponoszenia kosztów remontów dróg, czy ich utrzymania, również w okresach zimowych. Analizując przebieg zaplanowanych dróg, a także konieczność podłączenia do nich dróg tworzonych w wyniku dalszych podziałów działek, zdaniem skarżącej, zaprojektowane w planie drogi wewnętrzne w rzeczywistości będą drogami ogólnodostępnymi, przeznaczonymi do korzystania nie tylko przez właścicieli gruntów, przez które będą przebiegać lub gruntów sąsiednich. Zaprojektowane drogi wewnętrzne tworzą całą sieć obsługi komunikacyjnej, łącząc się ze sobą i tworząc spójny system dróg. Zaprojektowane drogi wewnętrzne będą zatem posiadały wszelkie cechy drogi publicznej, poza zaliczeniem ich do odpowiedniej kategorii drogi. Wyznaczone drogi wewnętrzne w jednostkach planistycznych 75.KDW, 81.KDW, 77.KDW, zostały zlokalizowane w przeważającej części na gruntach należących do "A." sp. z o.o. Wyznaczenie dróg wewnętrznych na działkach Spółki, stanowi nieuprawnioną i nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności. W odniesieniu do omawianych nieruchomości Skarżącej, ograniczenie to jest tak dalece idące, iż zaprzecza całkowicie istocie tego prawa. "A. " sp. z o.o. w sytuacji takiego przeznaczenia gruntu, traci bowiem całkowicie uprawnienie do rozporządzania swoją nieruchomością, a także do korzystania z niej z wyłączeniem innych osób, które to uprawnienia są istotą prawa własności. Spółka jest za to zobowiązana do udostępnienia gruntów oznaczonych w planie jako drogi wewnętrzne na rzecz zaspokajania zbiorowych potrzeb lokalnej społeczności, gdyż zaplanowane drogi nie będą służyły do obsługi komunikacyjnej nieruchomości Spółki, ani nawet nieruchomości sąsiednich. Ich usytuowanie jednoznacznie wskazuje, że będą one drogami ogólnodostępnymi, z których korzystać będzie mógł każdy. W konsekwencji takie zaplanowanie sieci dróg stanowi naruszenie zasady równomierności w obciążaniu nieruchomości przeznaczeniem pod drogę. Gmina planując sieć dróg głównie na gruntach jednego tylko właściciela naruszyła tę zasadę. Ponadto wytyczone ciągi komunikacyjne i wyznaczone nieprzekraczalne linie zabudowy nie gwarantują możliwości zagospodarowania nieruchomości w sposób projektowany w planie. W tym stanie jedynym sposobem rozwiązania skomplikowanej sytuacji faktycznej, istniejącej na obszarze planowanych jednostek planistycznych oznaczonych jako 13.MN, 14.MN, 15.MN,16.MN, 23.MN, 24.MN 25.MN, 26.MN, 27-MN, 28-MN, 41.MN-U, 42.MN-U, 52.ZP oraz 53.ZP, jest w okolicznościach niniejszej sprawy, objęcie ich procedurą scalenia i podziałów gruntu. Zgodnie z art. 15 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji stwierdzenia przesłanek przemawiających za wyznaczeniem obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, którymi są m.in. ukształtowanie działek, znaczne rozdrobnienie gruntów i to zarówno pod względem powierzchni jak i w odniesieniu do stosunków własnościowych, organ ma obowiązek wyznaczyć te obszary. W przeciwnym razie nie będzie możliwe wykorzystanie nieruchomości zgodnie zaplanowaną funkcją zabudowy jednorodzinnej, względnie funkcją zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Przykładem tego mogą być zastrzeżenia co do możliwości zagospodarowania działek nr [...], [...], [...], [...] w istniejącym stanie faktycznym. Przesłankami wyznaczenia granic obszaru objętego scaleniem i podziałem, są tylko i wyłącznie kwestie funkcjonalności i możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie z uchwalonym planem i organ nie może uchylać się od zamieszczenia tego zapisu w planie z uwagi na np. wielość właścicieli nieruchomości, skomplikowanie procedury scaleniowej i późniejszych podziałów, czy też znaczne koszty. Ponadto skarżąca wskazała, że przejawem przekroczenia granic władztwa planistycznego, i co za tym idzie nieuprawnionej ingerencji w prawo własności "A. " Sp. z o.o. jest również zakwalifikowanie części działek będących własnością Spółki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] jako tereny zieleni urządzonej (ZP). Ustalenie, iż tereny te mają zostać przeznaczone pod zieleń urządzoną, na których to terenach nie dopuszcza się możliwości dokonywania inwestycji innych niż infrastruktura techniczna, narusza w sposób nadmierny prawo własności A. Sp. z o.o. również poprzez to, iż takie przeznaczenie gruntów nie uzasadnienia dokonania wywłaszczenia, które może być dokonane tylko na cele publiczne (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Wśród celów publicznych nie znajduje się natomiast przeznaczanie terenów na tereny zieleni miejskiej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy J. wniosła o jej oddalenie. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Rada Gminy uznała go za bezzasadny. Organ wskazał, że wprawdzie protokół z przebiegu sesji z dnia [...] marca 2014 r. nie zawierał zapisu, iż odbyło się oddzielne głosowanie nad uwagami negatywnie rozpatrzonymi przez Wójta, jednakże był to błąd formalny polegający na tym, iż osoba sporządzająca protokół pominęła część nagrania. Z uzupełnienia protokołu nr [...] z [...] sesji Rady Gminy J. - VI kadencji z dnia 30 września 2014 r. w sposób jednoznaczny wynika, iż głosowanie nad uwagami negatywnie rozpatrzonymi przez Wójta odbyło się przed głosowaniem nad projektem przedmiotowej uchwały gdzie w załączniku nr 2 do projektu uchwały zawarte było stanowisko Wójta o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych uwag. Tak więc rozpatrzenie uwag było czynnością odrębną, poprzedzającą uchwalenie planu. Z kolei odnosząc się do zarzutu nie rozpoznania przez Wójta uwagi dotyczącej konieczności ustalenia granic obszarów podlegających scaleniu i podziałowi, organ wskazał, że z uwagi na zapis w piśmie skarżącej Spółki z dnia 10 lutego 2014 r. uwaga ta została potraktowana jako jedna uwaga łącznie z postulatem rezygnacji z oznaczenia przebiegu dróg wewnętrznych w ramach kompleksu nieruchomości w obrębie wsi T., obejmującego m.in. nieruchomości Spółki, z ograniczeniem się do zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określających szerokości dróg wewnętrznych i jak wynika z załącznika nr 1 do Zarządzenia nr [...] z [...] lutego 2014 r. rozpatrzono ją kompleksowo negatywnie. Organ nie podzielił zarzutu skargi naruszenia zasady proporcjonalności przy nakładaniu ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości przez jej właściciela. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie rozstrzyga przeznaczenia i możliwości zabudowy pojedynczych działek. Plan ustala przeznaczenie dużych kompleksów terenowych, w ramach których należy tworzyć w drodze łączenia i ponownego podziału działki budowlane. Działka nr ew. [...] i część działki (pozostałość po zaprojektowaniu drogi) [...] znajdują się w strefie oznaczonej na rysunku planu symbolem 25 MN, w której minimalna powierzchnia działki budowlanej ustalona jest na 900 m2 a jej front na min. 18,0 mb o czym stanowi § 6 pkt 5 uchwały. Po dokonaniu analizy przeznaczenia terenów firmy "A. ", ustalono że około 78% powierzchni zajmują tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, 5% zajmują tereny zieleni urządzonej, którą można bilansować z terenami MN, pozostałe 17% zajmują tereny pod drogi i wody. W ocenie organu jest to racjonalne i proporcjonalne zbilansowanie terenów. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nadmierną oraz nieuprawnioną ingerencję w prawo własności A. sp. z o.o. z siedzibą w O. polegającą na nieuzasadnionym i nie odpowiadającym stanowi faktycznemu narzuceniu przebiegu dróg wewnętrznych do obsługi komunikacyjnej jednostek planistycznych 13.MN, 14 MN, 15 MN, 16 MN, 23 MN, 24 MN, 25 Mn, 26 MN, 27-MN, 41.MN-U, 42.MN-U, 52.ZP oraz 53.ZP, które obejmują nieruchomości należące do A. sp. z o.o. oraz naruszenia art.7 ust.1 pkt.1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 6 pkt. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zaplanowanie dostępu komunikacyjnego do jednostek planistycznych 13.MN, 14 MN, 15 MN, 16 MN, 23 MN, 24 MN, 25 Mn, 26 MN, 27-MN, 41.MN-U, 42.MN-U, 52.ZP oraz 53 .ZP, które obejmują nieruchomości należące do spółki, siecią dróg wewnętrznych, zamiast siecią dróg lokalnych, czego skutkiem jest przerzucenie na właścicieli nieruchomości obowiązków związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty i realizacją celów publicznych, ciążących na gminie Organ wyjaśnia, że w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego plan miejscowy ustala zasady budowy systemów komunikacyjnych wraz z określeniem układu komunikacyjnego i parametrami i klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Plan założył że obsługa komunikacyjna terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową będzie odbywać się układem dróg wewnętrznych do głównej okalającej całe założenie mieszkaniowe drogi lokalnej publicznej. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 6 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie wyznaczenie granic obszarów podlegających scaleniu i podziałowi nieruchomości, organ wskazał, że przepis ten wskazuje, że granice obszarów podlegających scaleniu i podziałowi nieruchomości określa się w zależności od potrzeb. Taka potrzeba została wyrażona na spotkaniach z właścicielami nieruchomości, jednakże ustalono, że mieszkańcy wraz z firmą A. podejmą wspólnie inicjatywę i przystąpią na wniosek do połączenia i podziału nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania. Ponadto organ podkreślił, że działki rolne o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone w T. na skutek uchwalenia miejscowego planu i zagospodarowania przestrzennego staną się działkami budowlanymi po przeprowadzeniu określonych czynności geodezyjnych. Takiej możliwości nie miały przed uchwaleniem planu miejscowego. Z uwagi na obecny kształt działek (długość ponad 500 m) nie ma możliwości zagospodarować ich niezależnie od działek przyległych. Odnośnie zakwalifikowania części działek oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], jako tereny zieleni urządzonej (ZP), organ uznał, że tereny zieleni urządzonej są wynikiem uwarunkowań terenowych, przebiegu dolinek smuźnych ustalonych w planie ogólnym z 1994 r. oraz aktualnego opracowania mapy warunków gruntowo-wodnych gminy J. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę Sąd uznał, iż skarga A. Spółka z o.o. z siedzibą w O. jest częściowo zasadna. Dokonując w pierwszej kolejności oceny wymogów formalnych wniesionej skargi, na wstępie należy stwierdzić, iż skarga złożona została w przepisanym do tego terminie 60 dni od dnia wezwania Rady Gminy J. do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. części północno-zachodniej wsi T. oraz działek nr [...], [...], [...] w obrębie wsi R. Należy mieć na uwadze, iż stosownie do art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę na akty prawa miejscowego wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania. W rozpatrywanej sprawie wezwanie do usunięci naruszenia prawa zostało wniesione przez skarżącą Spółkę pismem z dnia 14 lipca 2014 r. (data stempla pocztowego). Rada Gminy J. nie ustosunkowała się do złożonego wezwania, zatem skarżąca zobowiązana była do wniesienia skargi w nieprzekraczalnym terminie 60 dni liczonym od dnia wniesienia przedmiotowego wezwania. Z akt sprawy wynika, iż skarżąca Spółka wniosła skargę pismem z 12 września 2014 r. (data stempla pocztowego), czyli z zachowaniem ustawowego terminu do jej wniesienia. Pozytywne ustalenia w zakresie wypełnienia ustawowych wymogów formalnych skargi dają Sądowi możliwość przejścia do kolejnej fazy jaką jest ustalenie "naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia" zaskarżoną uchwałą. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłankami uzasadniającymi wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego jest zatem oprócz wcześniejszego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia, co w przedmiotowej sprawie bezspornie nastąpiło, także naruszenie posiadanego przez skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia, przez ustalenia tej uchwały. Stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie powyższego przepisu może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia tej uchwały (planu). Naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego podmiotu. Mając na uwadze powyższe, Sąd w pierwszej kolejności zbada istnienie interesu pranego po stronie A. Spółka z o.o. z siedzibą w O., aby następnie dokonać oceny, czy interes prawny skarżącej Spółki został naruszony ustaleniami kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy naruszenie to było wynikiem zgodnego, czy też niezgodnego z prawem działania Rady Gminy J. Skarżąca Spółka jest właścicielem nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] o powierzchni 1,45 ha, [...] o powierzchni 0,97 ha, [...] o powierzchni 0,66 ha, [...], [...], [...], [...], [...], [...], o łącznej powierzchni 5,1436 ha położonymi na obszarze objętym ustaleniami planu. Nieruchomości te zostały objęte jednostkami planistycznymi 13.MN, 14.MN, 15.MN,16.MN, 23.MN, 24.MN 25.MN, 26.MN, 27-MN, 28-MN, 41.MN-U, 42.MN-U, 52.ZP oraz 53.ZP. Ponadto na nieruchomościach Spółki w obszarze objętym planem wyznaczone zostały drogi wewnętrzne oznaczone jako jednostki planistyczne: 65.KDW, 73.KDW, 75.KDW, 76.KDW, 77.KDW, 78.KDW, 81. KDW i 83.KDW, a część z nich została przeznaczona w planie pod tereny zieleni urządzonej oznaczone numerami 53.ZP oraz 52.ZP. Skarżąca kwestionując ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące jej nieruchomości, wywodzi swój interes prawny z przepisów prawa materialnego regulujących prawo własności. Zgodnie z treścią art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Nie ulega wątpliwości, iż zaskarżona uchwała– określając przeznaczenie działek skarżącej – zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ukształtowała sposób wykonywania prawa własności przysługującego A. Spółka z o.o. do jej nieruchomości. Oczywiste jest, iż plan miejscowy – poprzez określone w nim przeznaczenie terenu – wyznacza zakres możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości i w konsekwencji ogranicza sposób wykonywania prawa własności tych nieruchomości wobec oczekiwań i wyobrażeń właściciela w tym zakresie. W tym sensie, plan miejscowy narusza zatem interes prawny skarżącej Spółki, legitymującej się prawem własności działek, skoro kształtuje możliwy sposób wykonywania tego prawa w sferze zagospodarowania nieruchomości. Dla skutecznego uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu miejscowego w ramach przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak wskazano powyżej, zasadnicze znaczenie posiada jednak okoliczność, czy naruszenie interesu prawnego ustaleniami planu miejscowego znajduje umocowanie w obowiązujących przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Jeżeli bowiem ustalenia planu miejscowego nie mieszczą się w ustawowo określonych kompetencjach rady gminy do tworzenia tego planu, jako aktu prawa miejscowego, to w takim zakresie plan ten nie może wywierać skutków prawnych, jako sprzeczny z określonymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Należy mieć na uwadze, iż stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, należy do zadań własnych gminy. W myśl zaś art. 4 ust. 1 cyt. ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powołane uprawnienie planistyczne, zwane w doktrynie ,,władztwem planistycznym, czy też ,,samodzielnością planistyczną gminy", nie należy jednak rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnych prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w samej ustawie o planowaniu przestrzennym. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2004, str. 39, 40, 42, 43, 57). Należy jednocześnie mieć na uwadze, iż uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i każdego innego rozstrzygnięcia uznaniowego nie mogą być wykonywane całkowicie dowolnie, bez żadnego prawnego i racjonalnego skrępowania i uzasadnienia. Jakkolwiek obowiązujące przepisy nie wprowadzają wymogu uzasadnienia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak organ zarówno w toku postępowania planistycznego jak i postępowania sądowoadministracyjnego winien wykazać, iż wykonując swoje uprawnienia nie nadużył ich oraz że podjęte w planie ustalenia mieszczą się w granicach przyznanych uprawnień. Przenosząc powyższe wywody na stan przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała Rady Gminy J. w części dotyczącej działek oznaczonych numerami [...] i [...] narusza interes prawny skarżącej A. Spółka z o.o. Zarzuty skargi, które wskazują na przekroczenie przez organy gminy władztwa planistycznego, poprzez przeznaczenie całości działki nr [...] oraz znacznej części działki nr [...] pod drogi wewnętrzne, w ocenie Sądu narusza zasadę proporcjonalności. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Przeznaczenie zatem danego terenu pod drogę mieści się w pojęciu owego władztwa planistycznego gminy. Zauważenia też wymaga, iż do zadań własnych gminy, oprócz wskazanego już uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, należy również - stosownie do normy art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy - zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania te obejmują sprawy ładu przestrzennego, gminnych ulic, organizacji ruchu drogowego, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż gmina przeznaczając tereny oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami 13.MN, 14.MN, 15.MN,16.MN, 23.MN, 24.MN 25.MN, 26.MN, 27-MN, 28-MN, 41.MN-U, 42.MN-U pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z towarzyszącą zabudową usługową winna była, w ramach przyznanych jej uprawnień, dokonać stosownych ustaleń w zakresie właściwego skomunikowania tych terenów z pozostałymi terenami, w tym ich właściwego połączenia z siecią istniejących i zaprojektowanych dróg. Z załącznika graficznego przedmiotowego planu, stanowiącego integralną część zaskarżonej uchwały wynika, że obsługa komunikacyjna terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową będzie odbywać się układem dróg wewnętrznych do głównej okalające całe założenie mieszkaniowe drogi lokalnej publicznej o symbolu 3 KDL. Przedmiotowy plan umożliwia zmianę zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych, na którym nie ma infrastruktury drogowej. Gmina wzięła na siebie obowiązek utworzenia drogi lokalnej, do której będzie dostęp z każdej działki budowlanej poprzez sieć dróg wewnętrznych. Jest to założenie zrozumiałe i uzasadnione stanem faktycznym obszaru, którego dotyczy plan. W ocenie Sądu, w stanie danej sprawy, zrozumiałym jest, że obowiązki związane z zapewnieniem obsługi komunikacyjnej nowopowstałej zabudowy mieszkaniowej muszą być podzielone między gminę i właścicieli nieruchomości, w których interesie jest uchwalenie przedmiotowego planu. Jakkolwiek zatem gmina decydując o zaprojektowaniu obsługi komunikacyjnej terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową układem dróg wewnętrznych dochodzących do głównej drogi lokalnej o symbolu 3 KDL działała w ramach przysługujących jej uprawnień (władztwo planistyczne), to w niniejszej sprawie należy uznać, iż władztwo to bez podania uzasadnionych przyczyn przekroczyła. Brak bowiem racjonalnego uzasadnienia dla przyjęcia w miejscowym planie przebiegu projektowanych dróg wewnętrznych oznaczonych symbolami 65 KDW, 83 KDW, 77 KDW i 73 KDW w całości przez działkę skarżącej oznaczonej nr [...] i drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 81 KDW w całości przez część działki skarżącej oznaczonej symbolem [...]. Należy mieć na uwadze, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak również przepisy szczególne nie określają normatywnych wymagań dotyczących planowania sieci drogowej (brak szczegółowych wytycznych w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Musi być ona więc tworzona z zachowaniem zasad ogólnych wynikających z art. 1 ust. 2 ustawy, w tym obowiązku uwzględniania wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki architektury oraz walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności (pkt 1 i 5). Ponadto uprawnienie gminy w postaci samodzielnego, władczego decydowania o zagospodarowaniu terenu, w tym decydowania o przeznaczeniu danego terenu pod drogę, musi uwzględniać całość systemu prawa, a zatem być również zgodne z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP, w tym zasadą równości i proporcjonalności ( art. 32 i 33 Konstytucji). Tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać przyjmując optymalne rozwiązania mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów. Obywatele mogą oczekiwać, że gmina, gospodarując przestrzenią, będzie to czyniła tak, aby ograniczyć ingerencję w sferę praw własnościowych do niezbędnego minimum, jednocześnie dając dowody racjonalności podejmowanych rozwiązań. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. W niniejszej sprawie organ nie wyjaśnił dlaczego drogi wewnętrzne oznaczone symbolami 65 KDW, 83 KDW, 77 KDW i 73 KDW oraz 81 KDW w całości zostały zlokalizowane na działkach skarżącej. Ponadto należy mieć na uwadze, iż brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że interes społeczny nie uzyskuje prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu społecznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesu ogólnopaństwowego lub interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych jak i kolizji interesów indywidualnych (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2073/10). Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważania wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Podzielić należy stanowisko doktryny w kwestii istoty działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów, w tym stanowisko podkreślające dwa elementy tej zasady: wyważanie wartości interesów i rezultat wyważania. Nakaz wyważania interesów jest w szczególności naruszony jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości ( M. Wyrzykowski- Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986 r., s. 177-178). Obowiązek rozważnego wyważenia wszystkich interesów łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Wprawdzie gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej ( art. 2 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym), to jednak samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Organ gminy podejmując uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien zatem wyważyć wszystkie istniejące interesy. Na gruncie niniejszej sprawy, w ocenie Sądu nie rozważono kwestii, czy sposób zaprojektowania dróg wewnętrznych oznaczonych symbolami 65 KDW, 83 KDW, 77 KDW i 73 KDW oraz 81 KDW w całości na działkach skarżącej, ograniczając tym samym prawo własności skarżącej, będącej właścicielem działki nr [...] i działki [...], stanowi racjonalne rozwiązanie i czy powyższego prawa własności nie ogranicza w sposób nadmierny i nieproporcjonalny w stosunku do ,,obciążeń" innych działek. Z załącznika graficznego przedmiotowego planu wynika, że drogi wewnętrzne oznaczone symbolami 65 KDW, 83 KDW, 77 KDW i 73 KDW będą służyły do obsługi komunikacyjnej z jednej strony działek [...] i [...] stanowiących własność skarżącej, a z drugiej strony działek będących własnością innych podmiotów. W tej sytuacji droga wewnętrzna powinna w sposób proporcjonalny, po połowie obciążać właścicieli sąsiadujących działek. Zlokalizowanie ich w całości na działce skarżącej nr [...] w sposób nadmierny ingeruje w prawo własności skarżącej. Z kolei droga wewnętrzna 81 KDW w całości zlokalizowana na części działki skarżącej nr [...] będzie służyła do obsługi komunikacyjnej działki skarżącej nr [...], która bezpośrednio nie przylega do tej drogi wewnętrznej, ale w pierwszej kolejności będzie obsługiwała komunikacyjnie tereny do niej przyległe będące własnością innych podmiotów. W ocenie Sądu, również w tej sytuacji przyjęte rozwiązanie planistyczne w sposób nadmierny ogranicza prawo własności skarżącej, z korzyścią dla gruntów sąsiednich. Z uwagi na wskazane powyżej uchybienia należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie został naruszony interes prawny skarżącej poprzez nadużycie władztwa planistycznego i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącej w zakresie wyżej wskazanym. Natomiast fragment drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 75 KDW, w części w jakiej zlokalizowana jest na działce skarżącej nr [...] odpowiada regułom proporcjonalnego obciążenia właścicieli sąsiednich gruntów. W ocenie Sądu brak jest podstaw do kwestionowania zasadności zakwalifikowania części działek skarżącej oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], jako tereny zieleni urządzonej (52 ZP i 53 ZP). Organ wskazał, że tereny zielone znajdują się w zagłębieniu wzdłuż dolinek smużnych i z uwagi na występującą w nich strukturę gleby nie jest zalecana ich zabudowa. Ponadto jak wynika z zapisów § 11 uchwały m.in. tereny 52 ZP i 53 ZP tereny te znajdują się w obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi. Jak stanowi art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie występują dwie kategorie ustaleń. Po pierwsze, są to ustalenia obowiązkowe, wskazane w art. 15 ust. 2. Drugą kategorię stanowią ustalenia fakultatywne, wymienione w art. 15 ust. 3. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Z obowiązku tego organ wywiązał się poprzez zapisy § 5 pkt 3 uchwały. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. W przedmiotowej sprawie organ wskazał, że kwestia określenia granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości była w toku procedury planistycznej przedmiotem rozmów na spotkaniach z właścicielami nieruchomości. W wyniku tych rozmów ustalono, że mieszkańcy i firma A. podejmą wspólnie inicjatywę i przystąpią na wniosek do połączenia i podziału nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego organ mógł uznać, że w procedurze planistycznej nie występuje potrzeba określenia granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. W tej sytuacji kwestionowanie tego stanowiska przez skarżącą jest nieuzasadnione. Sąd przychyla się także do stanowiska organu, zgodnie z którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie rozstrzyga przeznaczenia i możliwości zabudowy pojedynczych działek lecz ustala przeznaczenie dużych kompleksów terenowych w ramach których dopiero należy tworzyć w drodze łączenia i ponownego podziału działki budowlane. Na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym A. Spółka z o.o. pismem, które wpłynęło do organu w dniu 20 czerwca 2012 r. wniosła uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. części północno-zachodniej wsi T. oraz działek nr [...], [...], [...] w obrębie wsi R. Jak wynika z załącznika nr 1 do Zarządzenia nr [...] Wójta Gminy J. z dnia [...] lipca 2012 r. uwagi wniesione przez skarżącą zostały rozpatrzone. W ramach pkt 16 nie została uwzględniona uwaga 2 zarzucająca, że projekt planu nie ustala granic obszarów wymagających scalenia i podziału nieruchomości, co oznacza, że ciężar dokonania odpowiednich czynności prawnych w celu wydzielenia dróg wewnętrznych przerzucony został na właścicieli poszczególnych nieruchomości. Plan zagospodarowania przestrzennego w proponowanej formule nie spełni w konsekwencji swojej roli i pozostanie de facto martwym aktem prawnym. Pismem, które wpłynęło do organu w dniu 11 lutego 2014 r. A. Spółka z o.o. złożyła uwagi do drugiego wyłożenia projektu planu. Z załącznika nr 1 do Zarządzenia nr [...] Wójta Gminy J. z dnia [...] lutego 2014 r. wynika, że uwagi wniesione przez skarżącą zostały rozpatrzone negatywnie. W ramach pkt 28 nie została uwzględniona uwaga 1 dotycząca ustalenia granic wymagających scalenia i podziału lub rezygnacji z oznaczenia przebiegu dróg wewnętrznych. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Załącznik nr 2 do Uchwały Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] marca 2014 r. zawiera rozstrzygniecie Rady Gminy J. o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. części północno-zachodniej wsi T. oraz działek nr [...], [...], [...] w obrębie wsi R. Pod pozycją 10 nieuwzględnionych uwag wniesionych do pierwszego wyłożenia do publicznego wglądu oraz pod pozycją 25 nieuwzględnionych uwag wniesionych do drugiego wyłożenia do publicznego wglądu Rada Gminy rozstrzygnęła uwagi zgłoszone przez skarżącą. Ze stenogramu z sesji Rady Gminy J. z dnia [...] marca 2014 r. w części dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. części północno-zachodniej wsi T. oraz działek nr [...], [...], [...] w obrębie wsi R. wynika, że uwagi zostały przedstawione Radzie i przegłosowane przez Radę Gminy J. w formie załącznika nr 2. Powyższe wskazuje, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstaw art. 200 ww. ustawy.