I SA/Wa 45/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 r., nr. [...], omawiające wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku Starosty [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]marca 2006 r., nr [...]. Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] lipca 2016 r. Starosta [...] wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], którą orzekł, że wymienione w rozstrzygnięciu działki katastralne, położone we W., nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku Starosty [...] z uwagi na fakt, że sprawa została już rozstrzygnięta inną ostateczną decyzją administracyjną, która pozostaje w obrocie prawnym. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył Starosta [...], który zarzucając postanowieniu Ministra naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie okoliczności, że w odniesieniu do decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007 r. zostało wszczęte postępowanie w zakresie stwierdzenia nieważności oraz również naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez odmowę wszczęcia i zaniechanie zawieszenia postępowania administracyjnego z wniosku Starosty z dnia [...] lipca 2016 r., do czasu rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra z dnia [...] września 2007 r. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 r., nr. [...]. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Starosta [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] i poprzedzającego go postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 r., nr [...], przyznanie skarżącemu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zarzucając powyższemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - naruszenie art. 61a §1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77. k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ wnikliwego zbadania przesłanek uzasadniających odmowę wszczęcia przedmiotowego postępowania, - naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż w odniesieniu do decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007 r. zostało wszczęte pod sygn. akt: [...] postępowanie w zakresie stwierdzenia jej nieważności (vide: pismo z dnia [...] września 2016 r.). - naruszenie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a poprzez odmowę wszczęcia i zaniechanie zawieszenia przedmiotowego postępowania do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007 r. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlegała oddaleniu. Przepis art. 61 a k.p.a. przewiduje dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę nie będącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym o charakterze oczywistym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do jednoznacznego stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61 a § 1 k.p.a. powinno być zatem ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Za "inną uzasadnioną przyczynę" odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 "a" § 1 k.p.a. uznać należy przypadki , gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy indywidualnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy sytuacji, której legalność kontrolował sąd administracyjny i skargę oddalił, czy też gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy administracyjnej czy leżącej we właściwości organów administracji publicznej (tezy 1 i 4 komentarza do art. 61 "a" k.p.a. A. Wróbel). Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 22 lipca 2014 r. w sprawie I OSK 1635/14, uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego może być także oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie oraz niewątpliwie, powaga rzeczy osądzonej zaistniała w odniesieniu do żądania zgłoszonego przez stronę . W okolicznościach kontrolowanej sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi słusznie wziął pod uwagę, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja wydana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007 r., znak: [...], którą to decyzją organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r., znak: [...]. Wobec braku wniesienia środka zaskarżenia, decyzja Ministra z dnia [...] września 2007 r. stała się ostateczna i prawomocna. Trafnie zauważył organ, że Starosta [...] był stroną tego postępowania i decyzja Ministra została mu doręczona. Wobec tego, że żądanie Starosty dotyczy wydania decyzji w sprawie już rozstrzygniętej ostateczną decyzją, która pozostaje w obrocie prawnym, to zaistniała uzasadniona przyczyna do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. Żądanie wydania decyzji, w sprawie już rozstrzygniętej ostateczną decyzją, która pozostaje w obrocie prawnym powinno zatem skutkować odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W literaturze i orzecznictwie akcentuje się bowiem bezwzględne obowiązywanie zakazu ponownego orzekania w tej samej sprawie (res iudicata). Zasadnicze znaczenie ma zatem ustalenie tożsamości spraw administracyjnych rozstrzygniętych z jednej strony wcześniejszą decyzją ostateczną i z drugiej strony wyznaczonej zakresem sformułowanego przez stronę żądania. Z tożsamością sprawy mamy do czynienia w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. W tych okolicznościach organy zobowiązane są, o ile postępowanie w tożsamym przedmiocie toczyło się i zapadło rozstrzygnięcie, do uwzględnienia w toku postępowania tej kwestii. Zatem w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany. W ocenie Sadu , taka sytuacja miała miejsce w rozstrzyganej sprawie, a ustalenia faktyczne i ocena prawna dokonana przez organy obu instancji, w pełni zasługują na akceptację. Powielanie kolejny raz wskazanych w zaskarżonej decyzji twierdzeń i argumentów nie znajduje w tym miejscu uzasadnienia. Wbrew zarzutom skargi nie może budzić żadnych wątpliwości , że Skarżący nietrafnie zarzuca postanowieniu Ministra naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a, art. 77 k.p.a. i art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie okoliczności, że w odniesieniu do decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007 r. zostało wszczęte postępowanie w zakresie stwierdzenia jego nieważności. Sąd podziela pogląd Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że zarówno rozstrzygnięcie tej decyzji, jak i treść jej uzasadnienia nie mają wpływu na kwestie związane z oceną wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. Sąd nie znalazł także podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi odnoszącego się do naruszenia przez organ orzekający w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodzić się bowiem należy z twierdzeniem Ministra, że zawieszenie postępowania w sprawie jest, co do zasady, możliwe jedynie w ramach takiego postępowania, które jest w toku. Skoro zatem wniosek Starosty [...] nie spowodował wszczęcia postępowania, w związku z tym wymieniony przepis nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania. Wskazana ocena determinuje, że nieuzasadnione jest twierdzenie, że organ naruszył treść wskazanych w skardze przepisów prawa. Postępowanie zostało bowiem przeprowadzone w sposób wnikliwy i rzetelny z odniesieniem do wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Mając te okoliczności na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.