II SA/Rz 1523/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Rektora [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o skreśleniu z listy doktorantów I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Rektora [...] z dnia [...] lipca 2016 roku; II. zasądza od Rektora [...] na rzecz skarżącego P. S. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Rektor [.] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [.] lipca 2016 r., którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Studiów Doktoranckich [.] z dnia [.] października 2016 r. w przedmiocie skreślenia P. S. z listy doktorantów utrzymującej ją w mocy decyzji Rektora z dnia [.] stycznia 2016 r. i nałożył obowiązek wydania doktorantowi sprostowanego świadectwa ukończenia studiów z datą do [.] października 2015 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 156 § 1 pkt 4 lub 5, art. 157 § 1 i art.158 §1, art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym ( Dz.U. z 2005 r., Nr 164, poz. 1365; dalej: "Prawo o szkolnictwie wyższym"). Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [.] października 2015 r., nr [.] PS został skreślony z listy uczestników studiów trzeciego stopnia ( doktoranckich). Jako powód wskazano niewypełnienie zadań przewidzianych w planie i programie studiów doktoranckich, postępowanie niezgodne z treścią ślubowania i regulaminem studiów doktoranckich, w uzasadnieniu zaś, że skreślenie nastąpiło z powodu nie otworzenia przewodu doktorskiego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Rektora [.] z dnia [.] stycznia 2016 r. Wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2016 r. PS wystąpił o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 lub 5 K.p.a. decyzji Kierownika Studiów Doktoranckich, decyzji Rektora a także o dokonanie wymiany dokumentu świadectwa ukończenia studiów na nowy, w którym okres odbywania studiów zostanie zmieniony na: od 1 października 2011 r. do 30 września 2015 r., na podstawie § 16 ust. 4 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 września 2011 r. w sprawie dokumentacji przebiegu studiów ( Dz.U. z 2011 r., nr 201, poz. 1188). W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu Studiów Doktoranckich na [.] z dnia [.] marca 2009 r. studia doktoranckie trwają nie dłużej niż cztery lata, a rok akademicki kończy się 30 września. Rozpoczęcie studiów nastąpiło z dniem 1 października 2010 r. Dnia 15 lipca 2015 r. spełnił wszystkie wymogi formalne do ukończenia studiów ujęte w § 30 regulaminu. Do dnia 30 września 2015 r. nie została względem niego wydana decyzja o skreśleniu go z listy doktorantów. W związku z tym w dniu 1 października 2015 r. utracił status uczestnika studiów stając się absolwentem. Decyzją z dnia [.] października 2016 r., został skreślony z listy doktorantów w sytuacji gdy już nim nie był. Wskazał również, że w obrocie prawnym pozostają dwie sprzeczne ze sobą decyzje: jedna o zakończeniu studiów, druga o skreśleniu go z listy doktorantów. Decyzją z dnia [.] lipca 2016 r. Rektor [.] odmówił stwierdzenia nieważności wyżej wymienionych decyzji i nakazał wydanie doktorantowi sprostowanego świadectwa ukończenia studiów z datą do [.] października 2015 r. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Rektor [.] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że aby móc mówić o rażącym naruszeniu prawa, naruszenie nie może budzić wątpliwości, podczas gdy w sprawie w ogóle nie doszło do naruszenia prawa. W skardze do Sądu Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, stwierdzenie nieważności decyzji Rektora z dnia [.] stycznia 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Studiów Doktoranckich z dnia [.] października 2015 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia charakteru pism z dnia 20 października 2014 r. i z dnia 12 października 2015 r. i potraktowanie ich jako wniosków o przedłużenie studiów, a także błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w dniu 15 października 2015 r. był doktorantem, - art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, - art. 104 § 1 K.p.a. w zw. z § 30 ust. 1 Regulaminu Studiów w zw. z § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu , poprzez wydanie w dniu [...] października 2015 r. decyzji o skreśleniu z listy doktorantów pomimo tego, że w dniu 1 października 2015 r. nie był już doktorantem, - art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak w decyzji ostatecznej wystarczającego uzasadniania faktycznego i prawnego przemawiającego za słusznością wydanego rozstrzygnięcia oraz nawiązującego do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, - art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 K.p.a. w zw. z § 30 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu Studiów poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji wydanej wobec osoby, która z dniem 1 października 2015 r. utraciła status uczestnika studiów doktoranckich i w związku z tym nie istniała podstawa do wydania decyzji administracyjnej o jej wykreśleniu, - § 27 ust. 1 pkt 1 i 5 w zw. z § 30 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu Studiów poprzez skreślenie z listy doktorantów osoby, która z dniem 1 października 2015 utraciła status uczestnika studiów doktoranckich. W uzasadnieniu wskazał, że w trakcie studiów obowiązywał go regulamin z dnia 26 marca 2009 r. Zgodnie z tym regulaminem studia doktoranckie trwają nie dłużej niż cztery lata, a każdy rok akademicki trwa do 30 września. Również ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym ( Dz.U. z 2005 r., nr 164, poz. 1365) § 29 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 października 2011 r. w sprawie studiów doktoranckich oraz stypendiów doktoranckich ( Dz.U. z 2011 r., nr 225, poz. 1351 ) dopuszczała możliwość ukończenia studiów doktoranckich bez obrony pracy doktorskiej. § 8 Regulaminu wskazywał na powinność otwarcia w trakcie studiów przewodu doktorskiego. Rygorem niedopełnienia wszczęcia przewodu doktorskiego oraz obrony pracy doktorskiej było uznaniowe skreślenie z listy doktorantów. Decyzje o skreśleniu mógł podjąć Kierownik Studiów Doktoranckich na podstawie § 27 Regulaminu Studiów. Nigdzie jednak nie wskazano, że warunkiem ukończenia studiów była obrona pracy doktorskiej. Zarzucił organowi, że bez przeprowadzenia dodatkowych wyjaśnień stwierdził, że pisma z dnia 20 i 12 października 2015 r. stanowiły wnioski o przedłużenie studiów. Pozostaje to, jak twierdzi, w sprzeczności ze złożonym przez niego w dniu 30 września 2015 r. wnioskiem o wydanie świadectwa ukończenia studiów. Wskazał, że Rada Wydziału nie zważając na treść § 6 ust. 1 Regulaminu Studiów uchwaliła plan i program studiów w sposób dowolny wprowadzając m.in. obowiązkową obronę pracy doktorskiej. Wskazał również, że w uchwale nie ma wzmianki czy obrona pracy doktorskiej jest obowiązkowa czy też jest przywilejem jaki nabywa doktorant w trakcie odbywania studiów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w sprawie nie można mówić, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Podstawą wydania decyzji był art. 197 ust. 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Nie zgodził się z zarzutem, że decyzja została skierowania do podmiotu niebędącego stroną postępowania. Zdaniem organu sprawa skreślenia z listy doktorantów dotyczyła praw i obowiązków Skarżącego i rozstrzygała jego sytuację prawną. W piśmie procesowym z dnia 21 marca 2017 r. skarżący dodatkowo zarzucił naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. wobec udziału tego samego pracownika – Prorektora ds. Nauki prof. dr hab. Inż. [.] w wydaniu decyzji w trybie zwykłym i jej kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Trzeba zaznaczyć, że opisana wyżej kontrola odbywa się w określonej kolejności; najpierw sąd bada czy zaskarżona decyzja jest dotknięta którąkolwiek z wad powodujących jej nieważność, następnie czy naruszone zostały przepisy postępowania i czy mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Dopiero gdy brak takich naruszeń prawa można dokonać kontroli pod względem zgodności z prawem materialnym. Dokonując opisanej wyżej kontroli Sąd nie mógł przejść w niniejszej sprawie do ostatniego etapu, gdyż stwierdził naruszenie prawa procesowego dające podstawę do wznowienia postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu były decyzje nadzwyczajne zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 11 kwietnia 2016 r., w którym domagał się on stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Studiów Doktoranckich z dnia [.] października 2015 r. oraz decyzji Rektora [.] z dnia [.] stycznia 2016 r. o skreśleniu PS z listy doktorantów. Podkreślić trzeba, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębną sprawą administracyjną. Jej przedmiotem jest zbadanie czy określone decyzje są dotknięte wadami, które w świetle przepisów prawa stanowią podstawę do stwierdzenia ich nieważności. W postępowaniu nieważnościowym organy nie rozstrzygają więc określonej sprawy merytorycznie w tym sensie, że nie badają tych przesłanek, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy – w tym wypadku o skreśleniu skarżącego z listy doktorantów. Badają czy kwestionowane decyzje są dotknięte wadami powodującymi ich nieważność. Z tych względów Sąd nie był władny do uwzględnienie wniosku z pkt 2 skargi, bo kontroluje wyłącznie decyzji zapadłe w postępowaniu o stwierdzenie ich nieważności. Nie mógł też odnieść się do zarzutów skargi związanych z powyższym. W ocenie Sądu zasadny był natomiast zarzut skarżącego podniesiony w piśmie procesowym z dnia 21 marca 2017 r. Rzeczywiście, jak wynika z przedstawionych Sądowi akt sprawy decyzję z dnia 28 stycznia 2016 r. w postępowaniu zwykłym z upoważnienia Rektora podpisał Prorektor ds. nauki - [.]. Powyższą decyzją utrzymana została w mocy decyzja Kierownika studiów doktoranckich z dnia [.] października 2015 r. Ta sama osoba jest podpisana pod wydaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2015 r. oraz z dnia [..] stycznia 2016 r. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślenia wymaga, że do dnia 11 kwietnia 2011 r., omawiany przepis wprost stanowił, że wyłączenie dotyczy tego pracownika, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Od dnia 11 kwietnia 2011 r., ustawodawca pominął w tym przepisie sformułowanie: "w niższej instancji". Dokonana zmiana art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowiła konsekwencję wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, w którym wskazano na niezgodność art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a. - w zakresie, w jakim nie wyłącza członka SKO z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji RP – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1286/14. Jak podkreśla w przywołanym wyroku NSA, a ocenę tę skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, rozumienia określenia: "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" nie należy ograniczać tylko do dwóch sytuacji, tj. kiedy pracownik organu brał udział w wydaniu decyzji w niższej instancji oraz kiedy brał udział w wydaniu decyzji, która jest objęta wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wręcz przeciwnie, wykreślenie przez ustawodawcę sformułowania: "w niższej instancji", daje o wiele szersze możliwości rozumienia sytuacji, w których pracownik organu podlega wyłączeniu, tak aby zapewnić jak najpełniejszą realizację zasady prawdy obiektywnej przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez pracownika organu administracji lub sam organ. W konsekwencji powyższego, posiłkując się dodatkowo wykładnią celowościową i systemową, należy przyjąć, w ślad za ww. wyrokiem, że określone w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., pojęcie brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji, odnosi się również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w trybach nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznej decyzji. Ustawodawca nie ogranicza się tu bowiem wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, ale używa sformułowania o charakterze ogólnym. Chodzi tu zatem o środki zaskarżenia zwyczajne jak również nadzwyczajne. Oznacza to, że pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji ostatecznej nie może brać udziału w wydaniu decyzji w postępowaniu związanym z jej weryfikacją. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 135/15, iż dla dokonania prawidłowej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., należy mieć na uwadze cel wprowadzenia tej przesłanki wyłączenia pracownika organu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 22 lipca 2007 r., sygn. II GSP 2/06, "istotą tego unormowania, podobnie zresztą jak odpowiadających mu przesłanek wyłączenia sędziego w procedurze cywilnej (art. 48 § 1 pkt 5 k.p.c.) i karnej (art. 40 § 1 pkt 6 k.p.k.), jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy, na co w swoim orzecznictwie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (np. wyroki z dnia 20 lipca 2004 r. SK 19/02 – OTK ZU Nr 7/A/2004, poz. 67 i z dnia 13 grudnia 2005 r. SK 53/04 – OTK-A 2005/11/137). Orzekając o zgodności art. 24 w związku z art. 141 § 1 K.p.a. z art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji, w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. P 8/03 (OTK-A-2005/3/20) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantuje stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie – kontroli sądowej. Z wyjątkiem podejmowania czynności niecierpiących zwłoki z uwagi na interes społeczny lub ważny interes strony (art. 25 § 4 K.p.a.) podlegający wyłączeniu pracownik nie może dokonywać innych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji ani w nich uczestniczyć, a tym bardziej wydawać decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub za ten organ." Biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia stronie obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy, należy, w ocenie Sądu, przyjąć, że określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" zawarte w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. dotyczy również pracownika orzekającego w postępowaniu w trybach nadzwyczajnych, takich jak stwierdzenie nieważności decyzji, który wcześniej brał udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym. Istotą instytucji postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem ponowna kontrola decyzji, w celu ustalenia, czy nie jest ona obarczona jedną z wad skutkujących jej nieważnością, określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji należy więc uznać za środek zaskarżenia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, składany w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe i okoliczność, że ta sama osoba działająca z upoważnienia Rektora [.] wydała w jego imieniu decyzję z dnia [.] stycznia 2016 r. w postępowaniu zwykłym i decyzję z dnia [.] lipca 2016 r. w postępowaniu nieważnościowym, trzeba stwierdzić, że wobec naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. wystąpiła przesłanka wznowieniowa przewidziana w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Nie dostrzeżono powyższego uchybienia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, czym naruszono także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie zostały zapewnione standardy bezstronnego rozpoznania sprawy. W świetle art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym w/w przepisy miały zastosowanie. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. Niedopuszczalne było także łączenie trybu nadzwyczajnego z kwestią sprostowania świadectwa ukończenia studiów doktoranckich. Rektor powinien ponownie rozpoznać sprawę i zbadać czy decyzje wydane w zwykłym postępowaniu są dotknięte którąkolwiek z wad powodujących ich nieważność, pamiętając przy tym, że w postępowaniu tym nie może brać udziału w wydaniu decyzji osoba, która brała udział przy wydaniu decyzji w postępowaniu zwykłym. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 200 zł odpowiadająca wysokości uiszczonego przez niego wpisu od skargi.