II OZ 359/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1725/16 o odrzuceniu skargi J. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1725/16 odrzucił skargę J. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego (pkt I) oraz orzekł o zwrocie skarżącemu kwoty 500 zł uiszczonej tytułem wpisu od skargi (pkt II). W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zarządzeniem z dnia 14 grudnia 2016 r. wezwano J. K., zastępowanego przez pełnomocnika r. pr. P. S., do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez złożenie pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu do działania w imieniu skarżącego, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi. W piśmie z dnia 20 grudnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego podał, że w opisywanej sprawie "powołuje się" na pełnomocnictwo przedstawione organowi administracji podczas oględzin dokonanych w dniu 7 października 2016 r., a "w razie braku przywołanego dokumentu" z ostrożności swoje umocowanie wywodzi z pełnomocnictwa złożonego do akt sprawy sądowoadministracyjnej prowadzonej pod sygn. II SA/Rz 1113/15. Pełnomocnik zastrzegł, że "gdyby żaden ze wskazanych dokumentów nie spełniał oczekiwań Sądu", zwraca się o ponowne wezwanie, celem złożenia "kolejnego dokumentu". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, powołując się na treść art. 37 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: p.p.s.a.), wskazał, że gdy pierwszą czynnością procesową pełnomocnika jest wniesienie skargi, pełnomocnik jest zobowiązany do przedłożenia pełnomocnictwa wraz ze skargą. Brak złożenia pełnomocnictwa stanowi brak formalny skargi, którego nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie skutkuje odrzuceniem skargi (art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego 16 grudnia 2016 r., a zatem ostatnim dniem siedmiodniowego terminu przewidzianego na złożenie dokumentu pełnomocnictwa był 23 grudnia 2016 r. Pomimo upływu terminu pełnomocnik skarżącego nie złożył wymaganego dokumentu pełnomocnictwa, co uniemożliwiało nadanie sprawie prawidłowego biegu i obligowało Sąd do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Odnosząc się do stanowiska skarżącego Sąd wskazał, że wynikający z art. 49 § 1 p.p.s.a. siedmiodniowy termin na uzupełnienie braków skargi jest terminem ustawowym niepodlegającym przedłużeniu ani skróceniu. Tym samym skoro w wyznaczonym terminie zawodowy pełnomocnik skarżącego nie uzupełnił braków skargi, brak było podstaw do wystosowania przez Sąd ponownego wezwania. Stwierdził, że brak jest również podstaw do samodzielnego poszukiwania przez Sąd udzielonego przez skarżącego pełnomocnictwa tak w aktach administracyjnych, jak i sądowych, gdyż w świetle art. 37 § 1 p.p.s.a. pełnomocnik przy pierwszej czynności procesowej jest zobowiązany do złożenia dokumentu pełnomocnictwa do akt sprawy, a nie ogólnie rzecz biorąc do sądu administracyjnego ze skutkiem odnoszącym się do wszelkich spraw inicjowanych przez mocodawcę. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący, zastępowany przez pełnomocnika, zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie: 1) art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi wobec nieusunięcia jej braków w terminie, mimo iż w rzeczywistości skarga nie miała braków formalnych, 2) art. 37 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż przekazanie Sądowi przez organ administracji publicznej pełnomocnictwa wraz z aktami sprawy nie wyczerpuje dyspozycji przepisu, 3) art. 46 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że pełnomocnik skarżącego złożył do akt sprawy pełnomocnictwo. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nadanie skardze dalszego biegu oraz zobowiązanie Sądu pierwszej instancji do uwzględnienia kosztów niniejszego postępowania zażaleniowego przy orzekaniu i kosztach całości postępowania. W uzasadnieniu zażalenia pełnomocnik skarżącego podniósł, że sam fakt umocowania w istocie nie jest przez Sąd kwestionowany. Celem Sądu było jedynie zapewnienie kompletności akt sądowych - Sąd stwierdził bowiem (niezasadnie zdaniem skarżącego), iż nie ma obowiązku przeszukiwania akt i pełnomocnictwa oczekiwał przy skardze W ocenie skarżącego przepis art. 37 p.p.s.a. należy interpretować funkcjonalnie, a nie literalnie, nie można go również interpretować w oderwaniu od przepisu art. 46 § 3 p.p.s.a. Wskazano, że tylko w sytuacji, gdy Sąd nie jest w stanie ustalić, kto jest pełnomocnikiem, winien wezwać do przedłożenia pełnomocnictwa. W niniejszej sprawie Sąd jest w posiadaniu dokumentu stwierdzającego umocowanie radcy prawnego do występowania w imieniu skarżącego - znajduje się ono w aktach administracyjnych i takie wskazanie poczyniono w reakcji na wezwanie do uzupełnienia "braku" w tym zakresie - i nie ma żadnych wątpliwości co do jego autentyczności. Na poparcie swego stanowiska skarżący przywołał orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których przyjęto, że pełnomocnik ustanowiony przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzysta z przyznanego mu umocowania do działania w umieniu strony w tej samej sprawie także w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W piśmie z dnia 10 lutego 2017 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że nie wycofuje się z dotychczasowego stanowiska przedstawionego w zażaleniu, a jednocześnie złożył odpis pełnomocnictwa wykazującego umocowanie do występowania w niniejszej sprawie. Dołączył również fotokopię przedmiotowego dokumentu z akt sprawy na potwierdzenie, że Sąd jest już w posiadaniu oczekiwanego pełnomocnictwa. W odpowiedzi na zażalenie uczestnik postępowania B. K. wniosła o oddalenie zażalenia i zasądzenie od skarżącego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz kwoty 17 zł tytuł zwrotu opłąty skarbowej od pełnomocnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 49 § 1 p.p.s.a. jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W przypadku stwierdzenia braków formalnych skargi przepisem szczególnym w stosunku do regulacji art. 49 § 1 p.p.s.a. jest art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi, wojewódzki sąd administracyjny odrzuca skargę. W myśl art. 46 p.p.s.a. skarga musi spełniać wymagania przewidziane dla każdego pisma procesowego w postępowaniu sądowym, a ponadto, zgodnie z art. 57 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a., zawierać elementy przewidziane tylko dla skargi. Ponadto w sytuacji, gdy strona skarżąca jest reprezentowana przez pełnomocnika, to zgodnie z art. 37 § 1 p.p.s.a. przy pierwszej czynności procesowej dołącza on do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Powyższy obowiązek potwierdza art. 46 § 3 p.p.s.a., z którego wynika, że pełnomocnik wnoszący pismo dołącza do niego pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. Zasadniczą kwestią wymagającą oceny w niniejszej sprawie jest dopuszczalność powołania się przez pełnomocnika na dokument pełnomocnictwa złożony w postępowaniu administracyjnym. Ocena dopuszczalności powołania się na pełnomocnictwo złożone wcześniej do akt administracyjnych była przedmiotem licznych i rozbieżnych orzeczeń sądów administracyjnych. Istotnie odnotować należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyrażano pogląd, na który wskazuje również strona skarżąca, zgodnie z którym pełnomocnik może skutecznie powołać się na pełnomocnictwo złożone wcześniej w aktach administracyjnych nadesłanych wraz ze skargą na akt (działanie, bezczynność) organu, o ile treść tego pełnomocnictwa nie budzi wątpliwości co do jego zakresu i w sposób wyraźny obejmuje występowanie przed sądami administracyjnymi. Nie był to jednak podgląd jednolity w orzecznictwie, bowiem równie często wskazywano, że użyte w art. 37 § 1 p.p.s.a. pojęcie "sprawa" dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, zainicjowanego konkretną skargą. Tym samym dokonując pierwszej czynności w danej sprawie, rozumianej formalnie jako dane postępowanie sądowoadministracyjne, należy każdorazowo przedłożyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis. Pogląd prezentowany przez stronę skarżącą nie jest jednak trafny w aktualnym stanie prawnym. Uszło uwadze pełnomocnika skarżącego, że orzecznictwo przywołane w zażaleniu zapadało w odmiennym stanie prawnym. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 46 § 3 p.p.s.a. do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. Powyższe brzmienie tego przepisu zostało wprowadzone przez art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 15 sierpnia 2015 r. Dotychczas, przed wspomnianą nowelizacją, przepis ten stanowił, że do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który przedtem nie złożył pełnomocnictwa - nie zawierał zatem sprecyzowania "przed sądem", co było źródłem niejasności przy stosowaniu tego przepisu i wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Obecnie, od 15 sierpnia 2015 r., nie może już nasuwać żadnych wątpliwości, że złożenie pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym nie zwalnia z obowiązku złożenia go w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że również złożenie pełnomocnictwa do innej sprawy sądowej lub administracyjnej, z którego treści wynika upoważnienie dla pełnomocnika do występowania w innej sprawie, nie czyni zadość wymaganiom przewidzianym w art. 37 § 1 oraz art. 46 § 3 p.p.s.a. W takiej sytuacji strona jest obowiązana uzupełnić ten brak formalny skargi i złożyć pełnomocnictwo, względnie jego wierzytelny odpis. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy zauważyć należy, że dokument pełnomocnictwa nie został złożony przy pierwszym piśmie wnoszonym do sądu (skardze), a zatem pełnomocnik nie może powoływać się na istnienie pełnomocnictwa w aktach administracyjnych sprawy. Jak już podkreślono wyżej złożenie pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym nie zwalnia z obowiązku złożenia go w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Niewątpliwie w terminie wyznaczonym w zarządzeniu do uzupełnienia braków formalnych skargi strona skarżąca nie nadesłała wymaganego pełnomocnictwa, zatem zaistniała obligatoryjna przesłanka do odrzucenia skargi wskazana w art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ani podjęcie polemiki ze stanowiskiem Przewodniczącego Wydziału co do sposobu wykazania umocowania do występowania w postępowaniu sądowym w imieniu skarżącego (w piśmie z dnia 20 grudnia 2016 r.), ani złożenie uwierzytelnionego pełnomocnictwa dopiero na etapie postępowania zażaleniowego, nie konwaliduje braku formalnego skargi. W tej sytuacji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zasadnie odrzucił skargę. Na koniec, odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na zażalenie wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, wyjaśnić należy, że w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest przepisów przewidujących możliwość zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, dla uczestnika postępowania, niezależnie od wyniku tego postępowania. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.