I OSK 2194/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Czuduk po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1123/14 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania II. odstępuje od zasądzenia od skarżącej A. M. na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1123/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w wyniku rozpoznania skargi A.M. stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2014 r. oraz decyzji organu I instancji w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia. Wyrok, jak wynika z akt sprawy, został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. przyznał skarżącej świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] października 2008 r. do [...] września 2009 r. W dniu [...] lipca 2012 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wpłynęło pismo pełnoletniego już wówczas syna skarżącej K.K. z informacją, że na jego konto w miesiącach kwiecień, maj i czerwiec 2012 r. wpłynęły kolejno kwoty [...] zł, [...] zł i [...] zł przekazane przez N. ([...]) z N. tytułem zaległych alimentów od dłużnika przebywającego w N. W wyniku korespondencji prowadzonej z Sądem Okręgowym w K. organ ustalił, że przekazana kwota dotyczy zaległości alimentacyjnych powstałych od czerwca 2006 r. W tych okolicznościach organ zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie, a następnie po dokonaniu stosownych wyliczeń, powołując się na przepisy art. 12 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 7 lit. d i art. 19 i 23 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.) ustalił wysokość nienależnie pobranych przez skarżącą świadczeń z funduszu alimentacyjnego przyznanych decyzją z [...] listopada 2008 r. za okres od [...] października 2008 r. do [...] czerwca 2009 r. w łącznej wysokości [...] zł, w tym należność główna [...] zł i odsetki wynoszące na dzień [...] października 2013 r. – [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał na treść art. 2 pkt 7 lit. d ustawy powołanej w podstawie prawnej decyzji zgodnie z którym nienależnie pobrane świadczenie to świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, przyjmując, że zaistniała w sprawie sytuacja wyczerpuje przesłanki świadczenia nienależnie pobranego określone w powołanym art. 2 pkt 7 lit. d ustawy. W następstwie wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 97/14, uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując m.in., że organ II instancji błędnie odwołał się do art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, gdyż przepis ten za świadczenie nienależnie pobrane uznaje "świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów". W ocenie Sądu przepis tego artykułu został niezasadnie zastosowany, a ponadto Kolegium nie ustaliło, że przesłanka uzasadniająca uznanie świadczenia za nienależnie pobrane w przepisie tym opisana wystąpiła w niniejszej sprawie. Sąd, co do zasady, podzielił stanowisko organów orzekających, że skoro strona pobierała wypłacone z funduszu alimentacyjnego zastępczo, za dłużnika alimentacyjnego, świadczenia w formie zaliczek alimentacyjnych, to później wyegzekwowane zaległe alimenty za ten sam okres winny zostać funduszowi zwrócone. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd zobowiązał Kolegium do zbadania czy faktycznie ziściła się któraś z przesłanek uzasadniająca uznanie pobranych przez stronę zaliczek alimentacyjnych za nienależnie pobrane. Ponadto zobowiązał do ustosunkowania się do zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu i wydania decyzji zgodnie z art. 107 kpa. W wyniku kolejnego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ponownie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na treść art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wyjaśnił, że wprawdzie strona w dniu wydania decyzji i w okresie pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie wiedziała, że w 2012 r. otrzyma zaległe alimenty, jednak znalazłszy się w takiej sytuacji miała świadomość, iż świadczenie za ten okres jej się nie należało i obowiązana była je zwrócić organowi. Brak zwrotu należności powoduje, że strona otrzymała za okres od [...] października 2008 r. do [...] września 2009 r. zarówno alimenty jak i świadczenie alimentacyjne przyznane na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. Zdaniem Kolegium, świadczenie nienależnie na podstawie art. 2 pkt 7 lit. d ustawy, pobrane przez stronę może być traktowane jako świadczenie z funduszu wypłacone za ten sam okres, za który uprawniony otrzymał alimenty, nie tylko w sytuacji jednoczesnego pobierania świadczenia z dwóch źródeł. Obowiązek zwrotu świadczenia nastąpi również wtedy, gdy uprawniony podmiot otrzyma zaległe alimenty później, ale za okres pokrywający się z okresem wypłaty świadczenia alimentacyjnego. Istotną bowiem okolicznością jest tożsamość okresu, na który wypłacono równocześnie świadczenie z funduszu alimentacyjnego i alimenty. W skardze skarżąca zarzuciła błędną wykładnię "świadczenia nienależnie pobranego", a ponadto naruszenie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 107 § 3 K.p.a. Podniosła, że organ odwoławczy w dalszym ciągu nie wskazał prawidłowej podstawy prawnej do przyjęcia, że zaliczki wypłacone jej w latach 2008 i 2009 można uznać za świadczenia nienależnie pobrane. Żadne nowe okoliczności dotyczące stanu faktycznego jaki miał miejsce w latach 2008 – 2009, a w szczególności stanu świadomości strony bądź jej dziecka w tym czasie, czy wiedzy o otrzymywanych równocześnie alimentach nie zostały ujawnione. Organ nie rozstrzygnął, czy strona była w dobrej, czy w złej wierze w czasie pobierania należności. Nie wskazano wyraźnie w opisie stanu faktycznego sprawy, że wyegzekwowanie zaległych alimentów nie nastąpiło w czasie pobierania świadczeń zastępczych ze środków publicznych. Organy administracji nie tylko nie poczyniły dotąd ustaleń w tym zakresie, ale także praktycznie nie przeprowadziły żadnych dowodów na tę okoliczność. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, stwierdzając – na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", nieważność wydanych przez organy obu instancji decyzji uznał, że są one obarczone wadą nieważnościową wymienioną w przepisie art. 156 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego - skierowania ich do osoby niebędącej stroną w sprawie. Sąd wyjaśnił, że wada ta występuje wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przyjmując, że decyzja w przedmiocie określenia nienależnego świadczenia powinna być skierowana nie do skarżącej, lecz do pełnoletniego już obecnie syna Sąd I instancji zwrócił uwagę na treść art. 15 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zgodnie z którym postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego toczy się na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego. Wyjaśnił, że w świetle przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy (K.r.o.), rodzic jako przedstawiciel ustawowy dziecka działa za niego do osiągnięcia przez małoletniego pełnoletności, kiedy to władza rodzicielska ustaje (art. 92 i nast. K.r.o.). W związku z tym Sąd wywiódł: "Na gruncie przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów matka dziecka, które jest małoletnie w dacie składania wniosku o przyznanie świadczenia alimentacyjnego, jak i na kolejnych etapach postępowania, ma prawo jako przedstawiciel ustawowy reprezentować dziecko i jest upoważniona do podejmowania działań w jego imieniu, jednakże stroną w znaczeniu materialnoprawnym – jak już zaznaczono powyżej – jest zawsze uprawniony. Przedstawiciel ustawowy reprezentuje jedynie interesy małoletniego". Sąd uznał, że od czasu osiągnięcia przez K.K. pełnoletności tj. od [...] września 2010 r. ustała władza rodzicielska skarżącej i od tego momentu "mógł on samodzielnie prowadzić swoje sprawy, w tym uzyskać status strony postępowania", a zatem w rozpoznawanej sprawie organy powinny traktować jako stronę K.K., a nie skarżącą. Sąd zwrócił też uwagę, że organ oceniając, czy ziściła się którakolwiek z przesłanek uzasadniających uznanie spornych świadczeń za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów winien mieć na uwadze, że przepis art. 1 pkt 7 lit d w aktualnym brzmieniu został wprowadzony na mocy przepisów ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r., nr 205, poz. 1212), przy czym zgodnie z art. 3 tej ustawy, sprawy o świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł organ. W jej podstawach wskazał na naruszenie art. 15 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 11 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy P.p.s.a. w związku z art. 28 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że decyzja Kolegium oraz decyzja ją poprzedzająca dotknięte były wadą polegającą na skierowaniu ich do osoby niebędącej stroną. W uzasadnieniu tak skonstruowanych podstaw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. argumentowało, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, decyzje zostały skierowane do właściwej osoby tj. skarżącej, której przyznano i wypłacono świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Zgodnie z art. 23 ust. 1 powołanej ustawy osoba, która pobrała nienależne świadczenie jest zobowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami, a zatem fakt osiągnięcia pełnoletności przez dziecko na które przyznano świadczenie jest bez znaczenia dla bycia stroną w sprawie o nienależne świadczenie. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ powołał się na pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2009 r. I OSK 21/09. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że w sprawie orzekał już sąd administracyjny, który kontrolując uprzednio wydane decyzje skierowane do skarżącej nie dopatrzył się podstaw nieważności i zobowiązał Kolegium do wnikliwego zbadania, czy faktycznie ziściły się przesłanki uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Kluczowy problem w sprawie sprowadza się do oceny czy stroną postępowania w sprawie o ustalenie nienależnie pobranego świadczenia alimentacyjnego jest osoba, która w imieniu małoletniego jako jego przedstawiciel ustawowy występowała o ustalenie świadczenia i je faktycznie pobrała, czy osoba na rzecz której świadczenie został przyznane, a która wówczas była małoletnia, natomiast w czasie rozpatrywania sprawy o nienależne świadczenie jest już pełnoletnia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że uzyskanie pełnoletności przez dziecko na które rodzic uzyskał świadczenie z funduszu nie ma znaczenia dla ustalenia podmiotu, który powinien być stroną w sprawie nienależnie pobranego świadczenia, pozostaje nim nadal osoba, która to świadczenie faktycznie pobrała czyli przedstawiciel ustawowy. Taki pogląd wyrażono w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2009 r. w sprawie I OSK 21/09, a także w innych orzeczeniach, przykładowo w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 21 lipca 2016 r. II SA/Op 218/16 czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19 lipca 2016 r. w sprawie IV SA/Gl 1024/15 (orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na https://cbois.nsa.gov.pl). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, opowiedzenie się za którymś z tych stanowisk, czy tym wyrażonym w orzecznictwie, czy przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie jest możliwe bez uprzedniego ustalenia czy sytuacja w jakiej znalazła się skarżąca i jej syn w następstwie otrzymania świadczeń z Norwegii to sytuacja, która w ogóle wyczerpuje przesłanki "nienależnie pobranego świadczenia" w rozumieniu art. 1 pkt 7 lit. a – f ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Innymi słowy nie można z góry a priori ustalić kto powinien być adresatem działań organu w sprawie bez uprzedniego ustalenia czy przypadek uzyskania świadczenia alimentacyjnego przez pełnoletnie już dziecko po okresie wypłaty świadczenia pobranego przez jego przedstawiciela ustawowego kwalifikuje się pod którąś z definicji nienależnie pobranego świadczenia podaną w art. 1 pkt 7 wskazanej ustawy. Wobec tego, że w prawie administracyjnym stroną jest stosownie do art. 28 k.p.a. ten czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, to przesądzenie kto jest stroną danego postępowania wymaga uprzedniego zdefiniowania podstaw odpowiedzialności i ustalenia przesłanek istnienia obowiązku publicznoprawnego, który ma być decyzją administracyjną nałożony. Dopiero określenie, jakie okoliczności wedle normy prawa materialnego mającej zastosowanie w sprawie uprawniają organ do wydania decyzji administracyjnej pozwalają prawidłowo określić adresata obowiązku, przy czym chodzi o obowiązek, który, jak wyjaśnia doktryna prawnicza, podobnie jak interes prawny, musi być indywidualny, konkretny, aktualny, obiektywnie sprawdzalny, wsparty okolicznościami faktycznymi będącymi przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego, a orzekać o nim albo go stwierdzać trzeba w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, KPA, Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2014, str. 197-198). Zatem w postępowaniu administracyjnym, określając adresata obowiązku, a tym samym adresata decyzji i stronę postępowania nie można tego czynić w oderwaniu od okoliczności i podstaw jego nałożenia tj. z pominięciem normy prawa materialnego która ten obowiązek publicznoprawny jednoznacznie kreuje. Cały sens twierdzenia, że pojęcie strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku jest widoczny właśnie na tle okoliczności niniejszej sprawy w której nie można prawidłowo ustalić adresata działań organu bez uprzedniego zbadania przesłanek jego odpowiedzialności. Sąd I instancji, prezentując stanowisko, że stroną postępowania powinien być syn skarżącej, a nie ona sama, powinien był zatem w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, czy przyznane i wypłacone blisko 10 lat temu świadczenie z funduszu alimentacyjnego na skutek otrzymania przez dorosłego syna zaległości alimentacyjnych stało się w rozumieniu przepisów prawa świadczeniem nienależnie pobranym. Podkreślenia wymaga, że takie też były szczegółowe wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie rozpoznającego skargę na wcześniejszą decyzję organu odwoławczego. Nie dostrzegając wówczas kwalifikowanej wady nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd ten stwierdził, że "co do zasady należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że skoro skarżąca pobierała wypłacane z funduszu alimentacyjnego zastępczo, za dłużnika alimentacyjnego, świadczenia w formie zaliczek alimentacyjnych, to później wyegzekwowane zaległe alimenty za ten sam okres powinny zostać funduszowi zwrócone. Nie oznacza to jednak, że wystąpiła sytuacja uzasadniająca uznanie, że wypłacone uprzednio w latach 2008 i 2009 zaliczki można automatycznie uznać za świadczenia nienależnie pobrane, podlegające zwrotowi i to wraz z odsetkami liczonymi od dnia ich wypłaty. Podstawy prawnej do takiego przyjęcia organ odwoławczy nie wskazał". Z tego względu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd zalecił, aby organ zbadał, czy faktycznie ziściła się któraś z przesłanek uzasadniająca uznanie pobranych przez skarżącą zaliczek alimentacyjnych za nienależnie pobrane. W tych okolicznościach rzeczą Sądu kontrolującego decyzję organu odwoławczego wydaną w wyniku ponownego rozpoznania sprawy było w pierwszej kolejności zweryfikowanie prawidłowości wykonania jego wcześniejszych zaleceń stosownie do przepisu art. 153 P.p.s.a., a ewentualne przesądzenie, że stroną postępowania powinien być syn skarżącej, a nie ona sama winno być poprzedzone ustaleniem, że pobrane przez skarżącą świadczenia z funduszu przyznane na małoletniego syna w sytuacji późniejszego uzyskania przez niego zaległych świadczeń alimentacyjnych po osiągnięciu pełnoletności wyczerpują przesłanki nienależnie pobranego świadczenia zdefiniowane w art. 1 pkt 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zatem, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, a zwłaszcza w świetle poprzedniego wyroku, ewentualne przesądzenie o kwalifikowanej wadzie nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mogło mieć miejsce dopiero w następstwie ustalenia, że dana sytuacja wyczerpuje hipotezę powołanego przepisu. Sąd I instancji w swoich rozważaniach nie uwzględnił powyższych okoliczności. Zwrócił uwagę wyłącznie na treść art. 15 ust. 1 oraz art. 2 pkt 11 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego dotyczące reprezentacji małoletniego. Tymczasem art. 15 ust. 1 powołanej ustawy stanowi jedynie, że ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wyplata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego, a stosownie do art. 1 pkt 11 tej ustawy osobą uprawnioną jest osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. Z powyższych norm w powiązaniu z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie można poprawnie wyprowadzić pojęcia strony w postępowaniu w sprawie nienależnie pobranego świadczenia. Konieczne jest sięgnięcie do definicji zawartej w art. 1 pkt 7 ustawy i zanalizowanie przesłanek nienależnie pobranego świadczenia w celu ustalenia kto powinien być adresatem działań organu. Z powyższych względów na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku, zaś na podstawie art. 207 § 2 tej ustawy odstąpiono od zasądzenia od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.