II SA/Po 106/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego; uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia 12 września 2016 r., nr [...], Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. W., działając na podstawie art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) odmówił przyznania K. L. świadczenia wychowawczego na rzecz córki A. K. na okres od dnia 01 sierpnia 2016 r. do dnia 30 września 2017 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2016 r. K. L. zwróciła się o przyznanie świadczenia wychowawczego na córkę. Na podstawie złożonych dokumentów ustalono, że rodzina wnioskodawczyni składa się z trzech osób, przy czym stosownie do treści art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko przysługuje w sytuacji, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...]zł. Jak ustalił organ I instancji, na dochód wnioskodawczyni składało się świadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy, które w czerwcu 2016 r. wyniosło [...] zł oraz dochód jej partnera za kwiecień w wysokości [...] zł. Łącznie dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi [...] zł i przekracza ustawowe kryterium. Z rozstrzygnięciem powyższym nie zgodziła się K. L. wnosząc odwołanie, w którym zarzucono organowi I instancji naruszenie art. 5 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci polegającym na błędnym obliczeniu dochodu rodziny; rażące naruszenie art. 48 ustawy o pomocy państwa wychowaniu dzieci polegające na jego niezastosowaniu oraz rażące naruszenia art. 6, art. 8 oraz art. 77 K.p.a. W ocenie odwołującej rozpoznając przedmiotową sprawę organ całkowicie zignorował treść art. 48 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zgodnie z którym w przypadku ustalenia dochodu rodziny na pierwszy okres przyznania świadczenia wychowanego (kończący się z dniem 30 września 2017 r.), uwzględnić należy dochód uzyskany w 2014 r. Stąd za niezrozumiałe skarżąca uznała dokonanie analizy dochodów rodziny w 2016 r. Dodatkowo skarżąca wyjaśniła, że istotnie, dochód jej partnera w kwietniu 2016 r. wyniósł [...] zł, jednakże już od maja 2016 r. wyniósł on [...] zł brutto, co zostało jednakże zignorowane przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 listopada 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono przebieg postępowania administracyjnego, a następnie wskazano, że zgodnie z przepisami art. 4 i 5 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka w wysokości [...] zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Omawiane świadczenie przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...]zł. natomiast jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...]zł. W myśl przepisu art. 48 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci pierwszy okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy i kończy się dnia 30 września 2017 r. W przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres, o którym mowa wyżej rokiem kalendarzowyrn, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu. Przez pojęcie dochodu należy rozumieć dochód w ujęciu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dochodem w świetle tej ustawy są przede wszystkim -przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. W myśl przepisu art. 2 pkt 19 lit. c powołanej ustawy utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast w myśl art. 2 pkt 20 lit. b i c ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci przez uzyskanie dochodu należy rozumieć uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych oraz uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zgodnie z art. 7 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieka opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Natomiast w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, ustalając dochód członka rodziny lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. W przypadku zaś uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Następnie Kolegium wskazało, że organ I instancji ustalając dochód rodziny w 2014 r. prawidłowo uznał, iż dochody osiągnięte w tymże roku zarówno przez odwołującą oraz jej partnera należy potraktować jako dochód utracony w związku z utratą zatrudnienia, który był źródłem tegoż dochodu. Stąd przy ustalaniu dochodu zasadnie uwzględniono dochody uzyskane w miesiącu kwietniu 2016 r. z tytułu zatrudnienia M. K. od dnia 01 marca 2016 r. w wysokości [...] zł oraz dochód odwołującej z tytułu zasiłku dla bezrobotnych za miesiąc czerwiec 2016 r. w kwocie [...]zł. Tym samym łączny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] zł i przekroczył ustawowe kryterium. K. L. reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego H. M. - M. wniosł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 5 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci polegającym na błędnym obliczeniu dochodu rodziny; rażące naruszenie art. 48 ustawy o pomocy państwa wychowaniu dzieci polegające na jego niezastosowaniu; rażące naruszenia art. 6, art. 8 oraz art. 77 K.p.a. podlegające na nie odniesieniu się w decyzji do dowodów zgromadzonych w sprawie, a w szczególności do podnoszonej przez skarżącą kwestii dochodu uzyskiwanego przez M. K. od maja 2016 r. oraz naruszenie art. 10 i 107 K.p.a. W uzasadnieniu skargi podtrzymano zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. Nr 1647 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016, po. 718), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości odmowy przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego. Warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia regulują przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zwana dalej "ustawą". Zgodnie z art. 4 ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (ust.1). Świadczenie to przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka, do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia (ust. 2 i 3). Warunkiem przyznania świadczenia jest osiąganie przez rodzinę dochodu w przeliczeniu na osobę nieprzekraczającego kwoty [...]zł (art. 5 ust. 3 ustawy). W przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, wówczas warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego jest osiąganie przez rodzinę dochodu w przeliczeniu na osobę nieprzekraczającego kwotę [...]zł (art. 5 ust. 4 ustawy). Skarżąca na żadnym etapie postępowania administracyjnego ani też w toku postępowania przed sądem administracyjnym nie twierdziła i nie wykazywała, że jej małoletnia córka jest dzieckiem niepełnosprawnym. Stąd też wobec niej miał zastosowanie próg dochodowy określony w art. 5 ust. 3 ustawy wynoszący [...] zł. Przy czym podkreślić należy, iż pierwszy okres na który jest przyznawane jest prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 kwietnia 2016 r. i kończy się dnia 30 września 2017 r. ( art. 48 ust. 1 w zw. z art. 58 ustawy) W przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na powyższy okres rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu ( art. 48 ust. 1 ustawy). Definicja pojęcia "utrata dochodu" została zawarta w art. 2 pkt 19 ustawy i oznacza to utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, e) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584, ze zm.), f) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, g) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych, h) utratą świadczenia rodzicielskiego, i) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, j) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572, ze zm.). Z kolei zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 20 ustawy uzyskanie dochodu - oznacza uzyskanie dochodu spowodowane: a) zakończeniem urlopu wychowawczego, b) uzyskaniem prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) uzyskaniem zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, e) rozpoczęciem pozarolniczej działalności gospodarczej lub wznowieniem jej wykonywania po okresie zawieszenia w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, f) uzyskaniem zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, g) uzyskaniem świadczenia rodzicielskiego, h) uzyskaniem zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, i) uzyskaniem stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym. Wprowadzenie do ustawy pojęć dochodu utraconego i uzyskanego służy urealnieniu dochodu rodziny/wnioskodawcy w dacie przyznawania świadczeń. Ustawodawca bowiem przy ustalaniu kryterium dochodowego jako bazę traktuje rok poprzedzający rok świadczeniowy (art. 2 pkt 2 ustawy). Z uwagi jednak na możliwą dynamikę sytuacji dochodowej w rodzinach niezbędne jest ustalenie, czy na dzień orzekania przez organy nie doszło do takich istotnych zmian, które nakazują zastosowanie instytucji dochodu utraconego i uzyskanego. Celem szeregu unormowań zawartych w ustawie, zwłaszcza w art. 7. jest ustalenie dochodu osoby ubiegającej się o pomoc państwa oraz jej rodziny wprawdzie w oparciu o dane z roku kalendarzowego poprzedzającego okres na jaki ustalane jest prawo, jednakże w sposób jak najbardziej odzwierciedlający aktualny poziom dochodu takiej osoby oraz członków jej rodziny. I tak zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 3 ustawy w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. W realiach przedmiotowej sprawy organy zasadnie uznały, że dochody osiągnięte przez skarżącą i jej partnera w 2014 r. należało potraktować jako dochód utracony w związku z utratą zatrudnienia, który był źródłem tegoż dochodu. Stąd przy ustalaniu dochodu wzięto pod uwagę nowe dochody uzyskane w miesiącu kwietniu 2016 r. z tytułu zatrudnienia M. K. od dnia 01 marca 2016 r. oraz dochód odwołującej z tytułu zasiłku dla bezrobotnych za miesiąc czerwiec 2016 r. w kwocie [...]zł. W powyższym zakresie zarzuty naruszenia art. 48 ustawy uznać należało za bezzasadne. Rozstrzygając przedmiotową sprawę organ odwoławczy zignorował jednakże oświadczenie skarżącej, że dochód jej partnera w kwietniu 2016 r. wyniósł co prawda [...] zł, jednakże już od maja 2016 r. (a więc jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji) wyniósł on [...] zł brutto. Choć w aktach sprawy brak jest stosownego zaświadczenia obrazującego nowe dochody partnera, skarżąca załączyła je do złożonego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosku o zwolnienie z kosztów sądowych (k. 18 akt sądowych). W ocenie Sądu fakt nie uwzględnienia przez organ odwoławczy pomniejszenia dochodu przez partnera skarżącej stanowił istotne naruszenia prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu należy zauważyć, że interpretacja pojęcie utraty dochodu spowodowanej utratą zatrudnienia, którym posługuje się art. 2 pkt 19 lit. c ustawy, wskazuje, że utrata zatrudnienia obejmuje również pomniejszenie wynagrodzenia. Nie sposób bowiem przeprowadzić wykładni w oderwaniu od kontekstu powyższego przepisu, całej ustawy oraz obowiązujących wartości systemu. Konsekwentnie, inna wykładnia omawianego przepisu prowadziłaby bowiem do powstanie niemożliwej do zaakceptowania sytuacji, gdzie mimo istotnego obniżenia dochodu, zmieniającego drastycznie sytuację materialną rodziny wnioskodawczyni, nie otrzymałaby świadczenia wychowawczego, co pozostaje w sprzeczności z celami ustawy, zwłaszcza z art. 5 ust. 3, który nakazuje objąć szczególnym wsparciem rodziny uzyskujące niższe dochody w przeliczeniu na członka rodziny. Przypomnieć należy w tym miejscu, iż celem szeregu przepisów zawartych w ustawie, zwłaszcza wspomniany już art. 7 ustawy jest ustalenie dochodów osoby ubiegającej się o pomoc państwa oraz jej rodziny wprawdzie w oparciu o dane z roku kalendarzowego poprzedzającego okres na jaki ustalane jest prawo (przy czym w przypadku pierwszego świadczenia wychowawczego jest to rok 2014), jednakże w sposób jak najbardziej odzwierciedlający aktualny poziom dochodu takiej osoby oraz członków jej rodziny, uwzględniający dynamikę zmian w tej sferze. W ocenie Sądu nie można doszukać się w przypadku przyznawania świadczenia wychowawczego jakichkolwiek konstytucyjnych wartości oraz racjonalnego i istotnego kryterium uzasadniających różnicowanie sytuacji osób, które osiągają w 2016 r. identyczny dochód, a tym samym ich aktualna sytuacja materialna jest identyczna, tyle tylko, iż jedna z nich uzyskuje go w niezmiennej wysokości od 2014 r., a w przypadku drugiej doszło do obniżenia tego dochodu w 2016 r. Istota świadczenia wychowawczego nie polega przecież na rekompensowaniu mniejszego dochodu rodziny w przeszłości, lecz służy poprawie aktualnej sytuacji dziecka znajdującego się pod opieka osoby wnioskującej o to świadczenie. Takie rozumienie dochodu utraconego jednolicie przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do świadczenia wychowawczego przyznawanego na podstawie ustawy (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2016 r. , I SA/Wa [...], z dnia 18 stycznia 2017 r., I SA/Wa [...], wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., II SA/Ke [...], wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 listopada 2016 r. , II SA/Po [...], wyrok WSA w Ł. z dnia 13 października 2016 r., II SA/Łd [...]). Mając powyższa na względzie przyjąć należało, że wydając zaskarżoną decyzje Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez nieuwzględnienie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji brak prawidłowego określenia dochodu rodziny skarżącej. Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c uchylił zaskarżoną decyzję.