I OSK 2091/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 333/17 w sprawie ze skargi E. S. A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody K. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017r. sygn. akt II SA/Bd 333/17 oddalił skargę E. S.A. w G. na decyzję Wojewody K. z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2016r. nr [...] Prezydent Miasta T. zobowiązał B. Sp. z o.o. w O. do udostępnienia części nieruchomości położonej w T. przy ul. W., oznaczonej jako działki nr [...]/77, nr [...]/78 i nr [...]/159, dla której urządzona jest księga wieczysta nr [...], na rzecz E. S.A. w G. w celu wykonania czynności związanych z remontem linii kablowej średniego napięcia, polegającym na remoncie linii napowietrznej SN-15kV relacji GPZ R. i odgałęzienia G. W uzasadnieniu decyzji, na podstawie art. 124b ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r. poz. 1774 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.n.", organ stwierdził, że E. S.A. w G. zamierza przeprowadzić prace, które pozwolą na utrzymanie należytego stanu linii elektroenergetycznej i zapewnią jej bezpieczne funkcjonowanie, zaś właściciel nieruchomości, na której zlokalizowane są ww. urządzenia, nie wyraził zgody na udostępnienie swojej nieruchomości. Od ww. decyzji B. Sp. z o.o. złożyła odwołanie, zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucając naruszenie art. 124b u.g.n. z uwagi na to, że zamierzona inwestycja stanowić będzie przebudowę, gdyż nie polega na odtworzeniu stanu pierwotnego lecz na posadowieniu nowych słupów i podwieszenie nowej linii o wyższych parametrach. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Wojewoda K. decyzją z dnia [...] stycznia 2017r., nr [...], uchylił decyzję organu I instancji w całości i odmówił zobowiązania B. Sp. z o.o. do udostępnienia nieruchomości na rzecz E. S.A. w G. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść art. 124b ust. 1 i 2 u.g.n. oraz stwierdził, że nie zostały spełnione wymienione w nim przesłanki. Wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta T. o zobowiązanie właściciela nieruchomości do jej udostępnienia celem wykonania czynności związanych z remontem linii napowietrznej SN-15kV, przedstawiając jednocześnie przedmiot prac planowanej inwestycji. Następnie, w piśmie z dnia [...] listopada 2016r. pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że inwestycja dotyczy części linii głównej wraz z odgałęzieniami. W kwestii parametrów technicznych i użytkowych linii poinformował, że bez zmian pozostaną długość, wysokość i miejsce posadowienia żerdzi oraz napięcie znamionowe. Skargę na powyższą decyzję złożyła E. S.A. w G. zarzucając naruszenie art. 124b ust. 1 u.g.n. oraz art. 3 pkt 6, 7a i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.b", a także naruszenie art. 7, art. 76, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i odmowę zobowiązania do udostępnienia nieruchomości, w sytuacji gdy organ I instancji prawidłowo zakwalifikował zamierzone prace jako remont; niewyjaśnienie, dlaczego planowane prace nie mogą być zakwalifikowane jako remont i błędne przyjęcie, że planowane prace doprowadzą do zmiany parametrów technicznych linii. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że planowane prace mieszczą się w zakresie pojęcia remontu linii elektroenergetycznej oraz że wymiana elementów linii nie powoduje zmiany jej przebiegu, długości ani napięcia, a skoro głównym parametrem, jaki należy mieć na uwadze w przypadku obiektu liniowego – zgodnie z art. 3 pkt 3a P.b. – jest jego długość, to dla oceny, czy zajdzie zmiana parametrów linii, bez znaczenia jest ewentualna zmiana parametrów technicznych elementów wchodzących w skład tej linii. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy dokonał wykładni przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. oraz powołał się na definicję remontu zawartą w art. 3 pkt 8 P.b. w następstwie czego wskazał, że w kontrolowanym postępowaniu organ odwoławczy zasadnie uznał, że w wyniku planowanych prac nastąpi zmiana parametrów technicznych oraz użytkowych urządzeń. W ocenie Sądu I instancji zasadnie organ odwoławczy uznał, że planowanych prac nie można zakwalifikować jako remontu. Precyzyjne ustalenie charakteru i skutków zamierzonych prac stanowi, obok spełnienia przesłanki braku zgody właściciela nieruchomości (co w niniejszej sprawie jest bezsporne), decydujący element oceny wniosku o udostępnienie nieruchomości pod kątem spełnienia przesłanek z art. 124b ust. 1 u.g.n. Konieczność przeprowadzenia planowanych prac nie jest, jak przyjął organ I instancji - i co słusznie zanegował Wojewoda - samodzielną przesłanką uzasadniającą wydanie decyzji o udostępnieniu nieruchomości. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Nie zasługuje też na poparcie stanowisko skarżącej Spółki, jakoby jedynym parametrem, którego ewentualna zmiana podlegać winna weryfikacji w przypadku obiektu liniowego, była długość tego obiektu. Jak wynika bowiem z art. 3 pkt 3a P.b., długość obiektu liniowego jest jego parametrem charakterystycznym, odróżniającym obiekt liniowy od określonego w art. 3 pkt 1 P.b. obiektu budowlanego; obiekt liniowy stanowi specyficzny rodzaj obiektu budowlanego. Pojęcie przebudowy odnosi się zaś zarówno do obiektów, o których mowa w art. 3 pkt 1 P.b., jak i obiektów liniowych. Nie ma więc podstaw, by przy kwalifikacji prac przeprowadzanych na obiekcie liniowym wykluczyć badanie ewentualnych zmian jego parametrów techniczno-użytkowych, tym bardziej że w analizowanej sprawie przebudowa dotyczy odcinka 125m. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, E. S.A. w G. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy: - na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124b ust. 1 u.g.n. w związku z art. 3 pkt 8, art. 3 pkt 3a i art. 3 pkt 6 P.b., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że zakres planowanych przez stronę skarżącą prac wykracza poza definicję remontu, podczas gdy charakter przedmiotowych prac spełnia wszelkie przesłanki pozwalające uznać je za remont w rozumieniu przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. w związku z art. 3 pkt 8 P.b., a co za tym idzie spełnione zostały również przesłanki udostępniania nieruchomości skarżącej Spółce w celu wykonania czynności związanych z remontem urządzeń przesyłu energii elektrycznej, - na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. i w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, iż Wojewoda K. naruszył ww. przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji Sąd ten nie uchylił decyzji Wojewody K., pomimo iż organ nie dokonał wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji celem ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania B. Sp. z o.o. w O. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Odnosząc się zatem do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wypada wskazać, iż bezzasadny jest zarzut braku wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym w zakresie ustalenia charakteru i zakresu prac planowanych do wykonania w związku z wymianą przedmiotowej linii kablowej. Dokonaną przez organ odwoławczy ocenę okoliczności faktycznych sprawy trafnie zaakceptował Sąd I instancji uznając, iż projektowane prace stanowić będą przebudowę (art. 3 pkt 7a P.b.), nie zaś remont (art. 3 pkt 8 P.b.). Wniosek taki - niezależnie od tego, iż wynika z przekonywująco przeprowadzonej w toku postępowania administracyjnego analizy parametrów dotychczasowej i projektowanej linii kablowej - to wypływa także z lektury przedłożonego przez inwestora "Opracowania dokumentacji projektowej na wymianę przewodów AFL-6-25 i AFL-6-70 na przewody niepełnoizolowane typu Ekopas CCST 20kV na odcinku 2.695 km na linii 15kV GPZ R. ([...]) i odgałęzieniu G. (Nr [...])", w którym projektowany zakres prac związanych z wymianą przedmiotowej linii kablowej określa się jako przebudowę istniejącej linii na linię z przewodami niepełnoizolowanymi typu Ekopas CCST 20kV 70mm2. Powyższe dopełnia konkluzję organu odwoławczego wskazując, iż sam inwestor na etapie ubiegania się o zgodę B. Sp. z o.o. na wejście na teren nieruchomości, a także inicjując postępowanie administracyjne w trybie art. 124b ust. 1 u.g.n., miał świadomość tego, że zakres przewidywanych do realizacji prac odpowiada przebudowie, o której mowa w art. 3 pkt 7a P.b., nie zaś remontowi, stosownie do art. 3 pkt 8 P.b. Nie można zatem zarzucić organowi odwoławczemu, iż wniosek o przebudowie przedmiotowej linii kablowej wyprowadzony został z niepełnej analizy okoliczności sprawy. Wszak już tylko lektura przedłożonego przez inwestora zakresu rzeczowego prac planowanych do wykonania w związku z modernizacją przedmiotowej linii kablowej dostatecznie jasno wskazuje, iż wymianie na nowe ulegną niemal wszystkie elementy dotychczasowej inwestycji, w tym słupy liniowe i linia główna, a nowe elementy - z uwagi na inne (lepsze i trwalsze) materiały, z których mają zostać wykonane i nowocześniejszą technologię, którą użyto do ich wytworzenia (przewody niepełnoizolowane o większym przekroju, zamiast przewodów gołych o mniejszym przekroju) - posiadają inne, lepsze parametry niż elementy podlegające wymianie. Nie może zatem być uznana za pozbawioną oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym konkluzja organu odwoławczego, iż projektowana "modernizacja linii kablowej" doprowadzi do zmiany zarówno parametrów użytkowych, jak i technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów wynikowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) z uwagi na zaakceptowanie ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym. Ustalenia te bowiem zostały dokonane w sposób odpowiadający przepisom art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. i przywołane w motywach zaskarżonej decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a. Ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny sprawy, który nie został skutecznie podważony w postępowaniu kasacyjnym, jednoznacznie wskazuje na poprawność konkluzji organu odwoławczego o nieadekwatności trybu postępowania przewidzianego w art. 124b ust. 1 u.g.n. do prowadzenia planowanej inwestycji. Powyższy przepis umożliwia bowiem zobowiązanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości do udostępnienia nieruchomości wyłącznie w celu wykonania określonych w tym przepisie czynności. Tymi czynnościami są: konserwacja, remont lub usuwanie awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń. Jeżeli za konserwację, o jakiej mowa w art. 3 pkt 8 P.b. uważa się wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót nie polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tegoż obiektu, a więc będą to prace budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż remont (vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2006r. sygn. akt II OSK 704/05, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ), to okoliczności faktyczne badanej sprawy uniemożliwią uznanie planowanych robót za konserwację. Podobnie okoliczności sprawy nie dostarczają informacji o ewentualnym usuwaniu awarii sieci przewodowej. Trafnie w takiej sytuacji organ odwoławczy dokonał analizy zakresu robót planowanych do wykonania podczas modernizacji przedmiotowej linii kablowej na styku dwóch instytucji prawa budowlanego; remontu (art. 3 pkt 8 P.b.) i przebudowy (art. 3 pkt 7a P.b.). Uznając zaś, że zakres i charakter planowanych robót prowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, przyjął że planowane prace stanowią przebudowę istniejącej linii kablowej. Konkluzja ta nie jest wadliwa, bowiem o ile remont stanowi wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, przy dopuszczeniu stosowania wyrobów budowlanych innych niż pierwotnie użytych (art. 3 pkt 8 P.b.), o tyle gdy w następstwie wykonywania owych robót, a w szczególności użycia innych niż pierwotnie wyrobów budowlanych następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, innych niż parametry charakterystyczne, to tego rodzaju roboty stanowią przebudową (art. 3 pkt 7a P.b.) i nie mogą dalej być kwalifikowane jako remont. Nie można zatem na gruncie badanej sprawy organowi odwoławczemu, a w ślad za tym Sądowi I instancji postawić zarzutu wadliwej wykładni art. 124b ust. 1 u.g.n. w związku z art. 3 pkt 7a i 8 P.b. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.