II OSK 1649/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Roman Hauser, Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.), Sędzia WSA (del.) Marcin Kamiński, Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 1006/16 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 1006/16, po rozpoznaniu skargi [...] S.A. z siedzibą w W., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2016 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), po rozpatrzeniu zgłoszenia zamiaru budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, usytuowanej na budynku przy ul. [...] w P. (działka nr [...] ark. [...] obręb [...]) złożonego przez: [...] S.A. (dalej: "inwestor"), wniósł sprzeciw co do zgłoszonego zamiaru wykonania wyżej opisanych robót budowlanych w związku z nieuzupełnieniem przez inwestora zgłoszenia w postaci nadesłania żądanych przez organ dokumentów. Wojewoda Wielkopolski, po rozpatrzeniu od powyższej decyzji odwołania, decyzją z dnia z [...] września 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w części podstawy prawnej, tj. art. 30 ust. 5c ustawy - Prawo budowlane, przywołując art. 30 ust. 7 pkt 1 i 4 tej ustawy, nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie ww. robót budowlanych i utrzymał decyzję w mocy w pozostałej części w zakresie zgłoszenia sprzeciwu. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji błędnie uznał, iż inwestor w wyznaczonym terminie nie uzupełnił zgłoszenia o żądane dokumenty. Wydane bowiem w tym zakresie postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2016 r. zobowiązujące inwestora do uzupełnienia zgłoszenia zostało mu doręczone w dniu [...] czerwca 2016 r., a odpowiedź na powyższe wezwanie wpłynęła bezpośrednio do tego organu w dniu w dniu [...] czerwca 2016 r., a więc z zachowaniem zakreślonego terminu. Powyższe oznacza, że inwestor, przedkładając w dniu [...] czerwca 2016 r. wymagane dokumenty, spełnił obowiązek określony w pkt. 1-6 ww. postanowienia, jak również udowodnił, że przedłożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane zostało sporządzone prawidłowo. Jednocześnie organ drugiej instancji podkreślił, że zamierzone przedsięwzięcie może wprowadzać ograniczenia, bądź spowodować zwiększenie ograniczeń i uciążliwości dla terenów sąsiednich, bowiem obszar oddziaływania inwestycji wychodzi poza teren działki, do której zgłaszający posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zasadne jest więc wniesienie w drodze decyzji sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia i nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w trybie art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane. Inwestor wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Poznaniu, domagając się jej uchylenia, jak również decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił m. in. naruszenie art. 50 ust. 7 pkt 1 i 4 ustawy – Prawo budowlane, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu w sytuacji, gdy planowane przedsięwzięcie nie zagraża bezpieczeństwu ludzi lub mieniu, jak również nie wprowadzi uciążliwości dla terenów sąsiednich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za zasadną i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., dalej "ppsa") uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasady reformationis in peius, wyrażonej w art. 139 kpa, bowiem zaskarżona decyzja pogarsza sytuację strony odwołującej się, tj. inwestora. Otóż organ pierwszej instancji zgłosił sprzeciw jedynie z przyczyn formalnych, natomiast organ odwoławczy przyjął, że zgłoszenie sprzeciwu jest wprawdzie wadliwe z przyczyn formalnych, lecz zasadne z przyczyn merytorycznych. Przy czym organ pierwszej instancji w ogóle nie oceniał zasadności zgłoszenia sprzeciwu z przyczyn merytorycznych. Ponadto organ odwoławczy nałożył na inwestora dodatkowy obowiązek, w ogóle nie rozpatrywany przez organ niższej instancji, w postaci uzyskania pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych. Wskazał w tym zakresie, że zasadne jest wniesienie w drodze decyzji sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia i nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w trybie art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane. Udzielając organowi wskazań co do dalszego postępowania, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji rozpatrzy zgłoszenie inwestora zamiaru budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, usytuowanej na budynku przy ul. [...] w P., przyjmując, że braki tego zgłoszenia zostały uzupełnione w terminie i wyda stosowną decyzję po uprzednim przeprowadzeniu postępowania dowodowego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Wielkopolski. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazał na naruszenie: 1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 15, art. 136 i art. 139 kpa przez uznanie, że organ drugiej instancji naruszył wymienione przepisy kpa, podczas gdy do takiego naruszenia nie doszło oraz poprzez orzeczenie zawarte w pkt. 1 zaskarżonego wyroku w części dotyczącej sprzeciwu Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2016 r., tj. przez uchylenie także tego sprzeciwu w wyniku ustalenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, tj. art. 15, art. 136 i art. 139 kpa, które w ogóle nie stanowiły podstawy orzekania przez organ pierwszej instancji, gdyż wniesienie sprzeciwu przez Starostę opierało się na art. 30 ust. 5c ustawy – Prawo budowlane, a sprzeciwu tego Sąd w ogóle nie ocenił z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ppsa, co skutkowało bezzasadnym uchyleniem tego sprzeciwu wobec niestwierdzenia przez Sąd co do niego żadnej z przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ppsa; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 136 i art. 15 kpa przez uznanie, że organ odwoławczy, wydając rozstrzygnięcie częściowo reformatoryjne naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, bowiem nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, lecz przeprowadził w całości dowody, które legły u podstaw decyzji merytorycznej organu odwoławczego; - art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa przez zalecenie organowi pierwszej instancji prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie zasadności wniesienia sprzeciwu, podczas gdy w konsekwencji upływu terminu 30 dni do wniesienia sprzeciwu prowadzenie dalszego postępowania jest bezprzedmiotowe i możliwe jest jedynie umorzenie postępowania; 2) prawa materialnego, tj.: - art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskutek uchylenia zaskarżonym wyrokiem decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, możliwe i konieczne jest prowadzenie dalszego postępowania dowodowego, podczas gdy w konsekwencji upływu terminu 30 dni do wniesienia sprzeciwu prowadzenie dalszego postępowania jest bezprzedmiotowe i możliwe jedynie umorzenie postępowania. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Przedmiotowa skarga kasacyjna podlega oddaleniu, bowiem zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zgodnie z przytoczonym w podstawie kasacyjnej art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Właściwy organ, w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Wskazany termin uznawany jest za termin prawa materialnego, którego przedłużanie jest niedopuszczalne. Oznacza to, że po tym terminie organ odwoławczy nie może wydać decyzji reformatoryjnej, gdyż jest pozbawiony kompetencji do wniesienia sprzeciwu. Tym samym uchylenie przez organ odwoławczy decyzji i orzeczenie o wniesieniu sprzeciwu na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, stanowi naruszenie prawa materialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 724/08; 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2471/10; 13 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1926/11; 20 października 2015 r., sygn. akt II OSK 957/15; 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2199/16, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu organ odwoławczy może jedynie utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 kpa) albo uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 kpa), z uwagi na fakt, że dalsze prowadzenie postępowania w tej sprawie nie jest możliwe. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy decyzją z dnia z [...] września 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w części podstawy prawnej, nakładając jednocześnie obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie ww. robót budowlanych oraz utrzymał tę decyzję w mocy w pozostałej części w zakresie zgłoszenia sprzeciwu. Wydał zatem decyzję reformatoryjną nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych i w istocie wnosząc sprzeciw na innej podstawie prawnej, tj. art. 30 ust. 5 ustawy - Prawa budowlane, pomimo że termin do jego wniesienia już upłynął. Organ naruszył tym samym art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję, chociaż jako podstawę prawną uchylenia wskazał inne przepisy postępowania, nie odnosząc się wprost do naruszonego w niniejszej sprawie art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane. Słusznie też Sad uchylił decyzję organu pierwszej instancji wnoszącą sprzeciw co do zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych, ponieważ organ ten błędnie uznał, że inwestor nie uzupełnił w terminie zgłoszenia w postaci nadesłania żądanych dokumentów, a zatem naruszył art. 30 ust. 5c, powołany jako podstawa prawna do wniesienia sprzeciwu. Prawidłowo natomiast podniesiono w skardze kasacyjnej, że wskutek uchylenia przez Sąd pierwszej instancji obu decyzji, prowadzenie dalszego postępowania dowodowego, po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu, jest bezprzedmiotowe. Tym samym zawarte przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania polegające na rozpoznaniu ponownie sprawy przez organ pierwszej instancji w postaci rozpatrzenia zgłoszenia inwestora zamiaru budowy stacji bazowej telefonii komórkowej i w konsekwencji wydanie stosownej decyzji po uprzednim przeprowadzeniu postępowania dowodowego, są niemożliwe do zrealizowania. Skutkiem bowiem wyroku Sądu pierwszej instancji uchylającego decyzje organów obu instancji, jest konieczność umorzenia postępowania przez organ pierwszej instancji. Pomimo jednak częściowo błędnego uzasadnienia wyroku we wskazanym zakresie, wyrok ten jak wykazano wyżej odpowiada prawu. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien mieć na uwadze, że błędna ocena prawna zawarta w orzeczeniu Sądu pierwszej instancji, przestaje we wskazanym zakresie wiązać organy orzekające w sprawie i zostaje zastąpiona oceną prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zauważyć należy także, że sam fakt ewentualnego umorzenia przez organ pierwszej instancji postępowania w przedmiocie niniejszego zgłoszenia zamiaru budowy, nie uprawnia inwestora do prowadzenia inwestycji niezgodnie z przepisami ustawy – Prawo budowlane. W razie bowiem naruszenia tych przepisów, organ nadzoru budowlanego może wszcząć postępowanie i wstrzymać roboty budowlane, np. w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska albo na podstawie zgłoszenia, ale z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane (por. art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane). Mając na uwadze, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, a zatem słusznie została ona uchylona przez Sąd pierwszej instancji, bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych podstaw kasacyjnych w postaci naruszenia przepisów postępowania, nie mogą one bowiem podważyć zasadności uchylenia tej decyzji. Należy zatem przyjąć, że zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, co skutkuje oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ppsa.