I FSK 1420/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: , Przewodniczący Sędzia NSA: Ryszard Pęk (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Gl 1573/16 odrzucające skargę oraz wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 18 sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie podatku od towarów i usług postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 1. Postanowieniem z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Gl 1573/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę i wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi A. S. (dalej zwany "skarżącym") na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w K. z 18 sierpnia 2016 r. w przedmiocie podatku od towarów i usług. 2. W uzasadnieniu sąd I instancji, przedstawiając stan faktyczny sprawy wyjaśnił, że pismem z 26 października 2016 r. skarżący zastępowany przez pełnomocnika (doradcę podatkowego), wniósł skargę na powyższą decyzję Dyrektora Izby Skarbowej. Do skargi pełnomocnik skarżącego załączył wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że według niego decyzja z 18 sierpnia 2016 r. nie weszła do obrotu prawnego, gdyż nie została skutecznie doręczona. Wobec tego nie rodziła skutków prawnych i nie przysługiwało prawo do jej zaskarżenia. Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że Dyrektor Izby Skarbowej zamierzał doręczyć stronie niniejszą decyzję w formie elektronicznej w trybie art. 152a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r., poz. 613 ze zm., dalej zwana "Ordynacją podatkową"). Podniósł jednak, że nie otrzymał ani jednego zawiadomienia o możliwości odbioru pisma w formie dokumentu elektronicznego. Podkreślił także, że z informacji uzyskanych od pracowników administrujących platformą EPUAP2 wynikało, że jego konto w tym systemie (na które organ II instancji usiłował doręczyć decyzję) zostało czasowo wyłączone na skutek przebudowy systemu. Przedstawiciele platformy EPUAP2 prowadzili postępowanie wyjaśniające, mające na celu szczegółowe ustalenie przyczyn wystąpienia awarii. Okoliczności te, jak zaznaczył pełnomocnik skarżącego, jednoznacznie wskazywały na to, że zaskarżona decyzja nie została doręczona w dniu wskazanym przez organ podatkowy, tj. 2 września 2016 r. 3. Po wezwaniu przez sąd I instancji do nadesłania pism dotyczących awarii i jej przyczyn, pełnomocnik skarżącego przesłał korespondencję z Zespołem Service Desk Centralnego Ośrodka Informatyzacji, zawierającą prośbę o zbadanie sprawy i wydanie stosownego zaświadczenia, która pozostała bez odpowiedzi. Ponadto pełnomocnik skarżącego przedłożył pismo skierowane do Ministra Cyfryzacji w sprawie zamknięciajakiegoś zgłoszenia (incydentu), prawdopodobnie związanego z ponagleniem do udzielenia odpowiedzi na pierwsze zgłoszenie. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że tylko raz udało się skomunikować telefonicznie z Zespołem Desk Service w tej sprawie. 4. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, że zaskarżona decyzja z 28 sierpnia 2016 r. została doręczona za pośrednictwem platformy ePUAP (fikcja doręczenia). Termin do złożenia skargi upłynął 3 października 2016 r. (poniedziałek). Co za tym idzie, nadanie niniejszej skargi do organu administracji publicznej w dniu 2 listopada 2016 r. nastąpiło z uchybieniem ustawowego terminu ustanowionego przez art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej: "ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi"). Organ II instancji stwierdził ponadto, że wysłał pełnomocnikowi skarżącego decyzję na jego adres elektroniczny (data utworzenia pierwszego poświadczenia – 18 sierpnia 2016 r., data utworzenia powtórnego poświadczenia – 26 sierpnia 2016r.). Pełnomocnik nie odebrał tej decyzji na platformie ePUAP. Tymczasem w przypadku doręczeń na adres elektroniczny adresata nieodebrane pismo uważa się za doręczone po upływie 14 dni, licząc od dnia przesłanie pierwszego zawiadomienia. 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucając zaskarżonym postanowieniem skargę zwrócił uwagę na to, że organ odwoławczy doręczając decyzję, powinien był zwrócić uwagę, że brak było daty jej odbioru oraz że nie wystosowano zawiadomienia do pełnomocnika o wysyłce niniejszej decyzji. W tej sytuacji należało na podstawie art. 144 § 3 Ordynacji podatkowej doręczyć decyzję za pośrednictwem operatora pocztowego. Powyższe uchybienia – jak zaznaczył sąd I instancji – prowadziły do wniosku, że zaskarżona decyzja nie została doręczona zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej i że mogła wywołać skutki prawne wobec skarżącego. W oparciu o powyższe ustalenia sąd I instancji odrzucając skargę, przyjął, że była ona przedwczesna, bowiem nie istniał przedmiot zaskarżenia, co powodowało jej niedopuszczalność, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się do wniosku o przywrócenie terminu sąd I instancji stwierdził, że skoro zaskarżona decyzja nie weszła do obrotu prawnego, to wniosek skarżącego był niedopuszczalny. 6. Skarga kasacyjna. 6.1. W skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wniósł o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie tego postanowienia i odrzucenie skargi wraz ze zmianą oceny prawnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. 6.2. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, tj. 6.2.1. art. 144 § 3, 144a § 1 i art. 152a Ordynacji podatkowej przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja została doręczona z naruszeniem przepisów postępowania, niezgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej i nie mogła wywołać skutków prawnych wobec skarżącego, 6.2.2. art. 58 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezastosowanie w sytuacji, gdy w rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona z uchybieniem terminu do jej wniesienia; 6.2.3. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez stwierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie nie istnieje przedmiot zaskarżenia, co powoduje niedopuszczalność skargi jako przedwczesnej; 6.2.4. art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wydanie postanowienia wbrew zgromadzonemu materiałowi zawartemu w aktach sprawy i w związku z tym nieprawidłowe przedstawienie stanu sprawy i podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu postanowienia 6.3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. 7. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7.1.Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 7.2. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej, sąd I instancji nie popełnił błędu ustalając, że zaskarżona decyzja nie została skutecznie doręczona i że z tego powodu nie weszła do obrotu prawnego. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 144 § 5 Ordynacji podatkowej doręczanie pism pełnomocnikowi będącemu adwokatem, radcą prawnym lub doradcą podatkowym oraz organom administracji publicznej następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej albo w siedzibie organu podatkowego. Zgodnie zaś z art. 152a § 1 Ordynacji podatkowej, w celu doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego organ podatkowy przesyła na adres elektroniczny adresata zawiadomienie zawierające: 1) informację, że adresat może odebrać pismo w formie dokumentu elektronicznego; 2) wskazanie adresu elektronicznego, z którego adresat może pobrać pismo i pod którym powinien dokonać potwierdzenia doręczenia pisma, 3) pouczenie dotyczące sposobu odbioru pisma, a w szczególności sposobu identyfikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu podatkowego, oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w sposób, o którym mowa w art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Według art. 152a § 2 Ordynacji podatkowej, w przypadku nieodebrania pisma w formie dokumentu elektronicznego w sposób określony w § 1 pkt 3, organ podatkowy po upływie 7 dni, licząc od dnia wysłania zawiadomienia, przesyła powtórne zawiadomienie o możliwości odebrania tego pisma. Na mocy zaś art. 152a § 3 Ordynacji podatkowej, w przypadku nieodebrania pisma doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni, licząc od dnia przesłania pierwszego zawiadomienia. Należy też zwrócić uwagę na ustawę z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. 2017 r., poz. 570), która określa zasady wymiany informacji drogą elektroniczną, w tym dokumentów, pomiędzy podmiotami publicznymi. Powyższa ustawa, wraz z wydanym na jej podstawie rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych z dnia 14 września 2011 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 971; dalej: rozporządzenie) określa zasady doręczania dokumentów elektronicznych za pośrednictwem ePUAP. Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia doręczenie dokumentu elektronicznego na nośniku informatycznym może być potwierdzone poświadczeniem przedłożenia, które jest przesyłane na adres poczty elektronicznej wskazany przez doręczającego (§ 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). W przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń (§ 13 ust. 1 rozporządzenia) - automatycznie przez system, bez udziału człowieka - natomiast w § 14, 15 i 16 rozporządzenie reguluje sposób tworzenia poświadczenia doręczenia. Ten drugi proces przebiega inaczej, gdyż doręczenie wymaga świadomego przyjęcia przesyłki przez adresata i dokonania potwierdzenia odbioru przez złożenie podpisu. Podpis elektroniczny, o którym mowa w § 15 rozporządzenia, może być złożony z wykorzystaniem certyfikatu kwalifikowanego lub danych potwierdzonych profilem zaufanym ePUAP. Dopiero zaś po opatrzeniu poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń bezpośrednio po zakończeniu procesu weryfikacji podpisu elektronicznego adresata: udostępnia adresatowi do pobrania doręczany dokument elektroniczny wraz z podpisanym przez niego poświadczeniem doręczenia; udostępnia organowi doręczającemu podpisane poświadczenie doręczenia (§ 16 rozporządzenia). 7.3. Z przedstawionych wyżej zasad wynika, że doręczanie pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej następuje dwuetapowo. W pierwszym etapie, w celu doręczenia pisma w postaci dokumentu elektronicznego, organ podatkowy przesyła na adres e-mail strony postępowania informację, że adresowana do niej korespondencja czeka na odebranie. W tej informacji organ podatkowy musi zamieścić pouczenie o sposobie odbioru pisma ze wskazaniem adresu elektronicznego (link), pod którym przesyłkę można pobrać. Natomiast drugi etap doręczenia pisma, to jego pobranie i podpisanie przez adresata urzędowego poświadczenia odbioru pisma. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy odnotować, że ze znajdującego się w aktach sprawy Urzędowego Poświadczenia Doręczenia (karta 20 akt administracyjnych) wynika, że 18 sierpnia 2016 r., o godz. 11:54:20 wysłano dokument zawierający zaskarżoną decyzję na ePUAP. Zlecenie zostało przyjęte i oznaczone nr [...]. Powtórne zawiadomienie utworzono 26 sierpnia 2016 r. Jako termin doręczenia wskazano "8 września 2016 r." Na Urzędowym Poświadczeniu Doręczenia znajduje się także informacja o braku daty odbioru (w części dane poświadczenia) oraz adnotacja, że "Dokument nie został odebrany przez Adresata w okresie 14 dni od wysłania pierwszego UPD. Zgodnie z art. 46 par. 6 k.p.a. uznaje się za doręczony." Z wyjaśnień pełnomocnika skarżącego wynikało, że na skutek występujących problemów technicznych z system ePUAP w związku z przebudową systemu, jego konto zostało czasowo wyłączone. Na poparcie tych twierdzeń, na wezwanie sądu I instancji, przesłał dokumenty, z których wynikało, że pełnomocnik skarżącego zgłaszał problemy z prawidłowym działaniem systemu ePUAP i że aktualnie prowadzone jest postępowanie wyjaśniające, mające ustalenie wystąpienia przyczyny awarii. 7.4. W świetle powyższych okoliczności błędne były zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, że zaskarżoną decyzję doręczono pełnomocnikowi skarżącego "w dniu 2 września 2016 r. w trybie art. 152a § 1 Ordynacji podatkowej za pomocą środków komunikacji elektronicznej na adres wskazany w nadesłanym pełnomocnictwie" (k. 58 akt administracyjnych). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślono, że skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP), nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów obywateli (zob. postanowienie z 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15 oraz z 10 września 2015 r., I OSK 1968/15, CBOSA). Ze stanu faktycznego, który sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, wynikało, że pełnomocnik skarżącego nie otrzymał ani jednego zawiadomienia o możliwości odbioru pisma w formie dokumentu elektronicznego. Ponadto z informacji uzyskanych od pracowników administrujących platformą EPUAP2 wynikało, że konto pełnomocnika w tym systemie (na które organ odwoławczy usiłował doręczyć decyzję) zostało czasowo wyłączone na skutek przebudowy systemu a "(...) przedstawiciele administratora platformy EPUAP2 prowadzą obecnie postępowanie wyjaśniające, mające ustalić szczegółowe w przyczyny wystąpienia awarii". W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie ustalenia, które przyjął sąd I instancji, tj. że na skutek zgłoszonych przez pełnomocnika skarżącego nieprawidłowości w obsługiwanym przez organy administracji publicznej systemie oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami, wydana przez organ II instancji decyzja nie została doręczona w dniu wskazanym przez organ podatkowy, tj. 2 września 2016 r. Trafnie przy tym sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że organ odwoławczy doręczając decyzję, powinien zwrócić uwagę, że nie miała ona daty jej odbioru oraz że nie zostało wystosowane zawiadomienie do pełnomocnika o wysyłce niniejszej decyzji. W takiej sytuacji, jak słusznie zaznaczył sąd I instancji, na podstawie art. 144 § 3 Ordynacji podatkowej należało doręczyć decyzję za pośrednictwem operatora pocztowego. Zgodnie bowiem z tym przepisem w przypadku wystąpienia problemów technicznych uniemożliwiających organowi podatkowemu doręczenie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, pisma doręcza się za pokwitowaniem, za pośrednictwem operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe, pracowników urzędu obsługującego ten organ, funkcjonariuszy celnych lub upoważnionych pracowników innego organu podatkowego, lub przez organy lub osoby uprawnione na podstawie odrębnych przepisów. 7.5. Uwzględniając wyżej wskazane okoliczności i argumenty pełnomocnika skarżącego, należy stwierdzić, że sąd I instancji zasadnie przyjął, że zaskarżona decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a tym samym skarga jako niedopuszczalna (przedwczesna) podlegała odrzuceniu. Z podanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. 7.6. Odnosząc się do wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, należy stwierdzić, że brak było podstaw prawnych jego uwzględnienia. Zgodnie z art. 209 tej ustawy, wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204. Ten ostatni przepis, tj. art. 204 pkt 2 stanowi, że w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Podkreślić w związku z tym należało, że zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi nie było "wyrokiem sądu pierwszej instancji uwzględniającym skargę".