II OSK 1954/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 76/17 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 76/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zwrot koszów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła: I. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w całości, podczas gdy zaskarżona decyzja w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w związku z czym sąd powinien był skargę uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję w całości, 2) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne oddalenie skargi, mimo istnienia podstaw ku temu, żeby skargę uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego; w szczególności zaś: art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i bezpodstawne uchylenie prawidłowej, zgodnej z obowiązującymi przepisami, decyzji Starosty O. z dnia [...] maja 2016 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...], składającej się z kratownicowej wieży stalowej o wysokości 61,45 m nad poziomem terenu, zestawu anten sektorowych i radioliniowych, zestawu modułów i szaf technicznych do obsługi anten, ogrodzenia oraz wewnętrznej linii zasilającej, przewidzianych do realizacji na działce gruntu o numerze ewidencyjnym [...],[...], obr. S., gmina O., i bezpodstawną odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla wnioskowanego przez skarżącą zamierzenia budowlanego; art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w związku z § 13 ust. 1 pkt 1 uchwały nr XLI/286/14 Rady Gminy Oleśnica z dnia 30 stycznia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Smardzów poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przeznaczenie w planie miejscowym terenu na cele zabudowy jednorodzinnej przy jednoczesnym braku uwzględnienia w tym planie lokalizacji celu publicznego z zakresu łączności publicznej jest sprzeczne z planowaną inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej innej niż lokalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, podczas gdy przeznaczenie terenu również pod lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej implikuje przyjęcie braku sprzeczności z przeznaczeniem terenu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej także innej niż lokalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu; art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej, podczas gdy skarżąca spełniła wymagania określone w przepisach art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, a zatem organ nie miał podstaw do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, II. W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 3) art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w związku z § 13 ust. 1 pkt 1 uchwały nr XLI/286/14 Rady Gminy Oleśnica z dnia 30 stycznia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Smardzów poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przeznaczenie w planie miejscowym terenu na cele zabudowy jednorodzinnej przy jednoczesnym braku uwzględnienia w tym planie lokalizacji celu publicznego z zakresu łączności publicznej jest sprzeczne z planowaną inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej innej niż lokalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, podczas gdy przeznaczenie terenu również pod lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej implikuje przyjęcie braku sprzeczności z przeznaczeniem terenu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej także innej niż lokalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wykładnia przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest nieprawidłowa, ponieważ nie ma podstaw dla przyjęcia tezy, że wnioskowana przez skarżącą inwestycja jest niezgodna z obowiązującym planem miejscowym. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Nieruchomość, na której posadowiona ma być stacja bazowa telefonii komórkowej skarżącej, znajduje się na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolem 2MN, na którym dopuszczono w szczególności lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej. Tym samym, pomijając kwestię, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy mieszkaniowej nie pociąga samo w sobie sprzeczności z lokalizowaniem inwestycji z zakresu łączności publicznej niebędących infrastrukturą telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu, fakt przeznaczenia terenu również na cele lokalizowania urządzeń infrastruktury technicznej, a nie wyłącznie na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w ocenie skarżącej, wskazuje jednoznacznie na brak sprzeczności lokalizacji inwestycji z przeznaczeniem terenu. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania, K. S., wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się z przedstawionym w niej przez skarżącą stanowiskiem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna – wyrok sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Istota tej sprawy, jak również zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego zawarte w skardze kasacyjnej, sprowadzają się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, składająca się z wieży stalowej o wysokości 61,45 m i anten, jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi Smardzów, zatwierdzonym uchwałą nr XLV/286/14 Rady Gminy Oleśnica z dnia 30 stycznia 2014 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie budził wątpliwości fakt, że przedmiotowa inwestycja, polegająca na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci "[...]", składającej się z kratownicowej wieży stalowej o wysokości 61,45 m n.p.t, zestawu anten sektorowych i radioliniowych, zestawu modułów i szaf technicznych do obsługi anten, ogrodzenia oraz wewnętrznej linii zasilającej przewidzianych do realizacji na działce nr [...],[...], obr. S., to inwestycja celu publicznego. Mieści się ona w uregulowanej w art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, "u.p.z.p.") definicji inwestycji celu publicznego, zgodnie z którą są to działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeśli przewiduje on możliwość budowy stacji telefonii komórkowej takiej jak w niniejszej sprawie, teren, na którym może ona powstać, oznacza się symbolem T (tereny infrastruktury technicznej telekomunikacyjnej). W sprawie, jak słusznie wskazał organ drugiej instancji oraz sąd pierwszej instancji, plan miejscowy nie przewiduje terenów pod takie przeznaczenie, co oznacza, że przedmiotową inwestycję należało oceniać w kontekście przepisów ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2062, "ustawa o wspieraniu rozwoju"). Na podstawie art. 46 ust. 1 i 2 ww. ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jeżeli jednak lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeśli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Podkreślić jednak należy, że zasada, o której mowa w art. 46 ust. 1 ww. ustawy, nie daje podstawy do przyjęcia, że tzw. inwestycje telekomunikacyjne mogą być realizowane na danym terenie niezależnie od treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1632/16, LEX nr 2 558 091). Jak wskazano wcześniej, w sytuacji jak ta, która miała miejsc w sprawie, inwestycja celu publicznego z zakresu łączności może być zlokalizowana na danym terenie, jeśli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. W niniejszej sprawie przedmiotowa inwestycja miała być realizowana na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem 2MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), a więc na terenie, gdzie możliwa jest lokalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Infrastruktura taka to, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju, kanalizacja kablowa, linia kablowa podziemna, instalacja radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000. Powyższe prowadzi do wniosku, że jeśli dany teren przewidziano pod zabudowę jednorodzinną to w zasadzie wykluczono możliwość sytuowania tam infrastruktury telekomunikacyjnej, przede wszystkim z uwagi na ochronny charakter art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju w odniesieniu do takiej zabudowy. Co więcej, z ww. przepisu wynika, że jeżeli na danym terenie przewidziana jest funkcja mieszkalna jednorodzinna, budowa infrastruktury telekomunikacyjnej, innej niż o nieznacznym oddziaływaniu, nie jest dopuszczalna. Jak słusznie wskazał sąd pierwszej instancji, jeśli jednak dla danego terenu przewidziano więcej niż jedną funkcję (nawet gdy jedna została wskazana jako dominująca, jak w niniejszej sprawie), trzeba ustalić, do której z funkcji terenu należy dostosować kryteria dopuszczalności lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju musi uwzględniać racjonalny cel przepisu, który dekodować należy ze stopnia ochrony przypisanego danemu rodzajowi przeznaczenia terenu, określonego w tej normie prawnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ustawodawca przewidział w treści tego przepisu, dla terenów zabudowy jednorodzinnej, inny stopień ochrony niż dla pozostałych wymienionych w nim terenów. O szczególnym traktowaniu terenów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną świadczy wiele aktów prawnych, na które wskazał sąd pierwszej instancji, a więc jeśli przewidziany ww. przepisem poziom ochrony dla jednej z tych funkcji jest większy (tu: dla funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej), to wybór stopnia ochrony powinien zawsze uwzględniać możliwość jej realizacji dla każdej z dopuszczonych funkcji danego terenu. Przedmiotowa inwestycja, tj. bezobsługowa stacja bazowa telefonii komórkowej, miała składać się m.in. z wieży stalowej o wysokości 61,45 m. W świetle przywołanych wyżej przepisów nie można więc było zakwalifikować jej jako infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. W związku z tym, nie można też było, zgodnie z zarzutem skarżącej kasacyjnie uznać, że przedmiotowa inwestycja mogłaby zostać zrealizowana, jeśli tylko zostałaby oceniona pozytywnie pod kątem zgodności z przeznaczeniem terenu. Ponadto, zgodnie z planem miejscowym (§ 13 ust. 1 pkt 2 lit. b), maksymalna przewidziana na terenie inwestycji wysokość zabudowy wynosi 10 m. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2776/16 (LEX nr 2 639 170), kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do jej zadań własnych, przy czym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania w zakresie ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Zadania te realizowane są przy pomocy uchwalanych studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy stanowi zatem wyraz woli prawodawcy lokalnego nie tylko w zakresie określenia konkretnego sposobu przeznaczenia danego terenu, ale także kształtuje ład przestrzenny i architektoniczny poprzez stworzenie harmonijnej całości z uwzględnieniem wszelkich uwarunkowań. Ustalenie, że maksymalna wysokość zabudowy na analizowanym terenie wynosi 10 m oznacza, że nie jest możliwe umieszczenie tam przedmiotowej inwestycji z wieżą stalową o wysokości 61,45 m, ponieważ, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, nie ma podstaw do przyjęcia, że ograniczenie to nie dotyczy tak dominujących architektonicznie i przestrzennie budowli jak stacja bazowa telefonii komórkowej o przewidzianej wysokości. Wobec powyższego nie miała racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że skoro w miejscowym planie nie uregulowano kwestii sytuowania na objętym nim terenie stacji telefonii komórkowej, nie jest to zakazane. Nie ulega wątpliwości, że w takiej sytuacji znajdują zastosowanie przywołane wyżej przepisy, które w sposób wystarczający i niebudzący wątpliwości wskazują, na jakiej podstawie organ powinien prowadzić postępowanie w tego typu sprawach. Tak samo, nie można zgodzić się z argumentem skarżącej kasacyjnie, że skoro plan miejscowy dopuszcza na ww. terenie lokalizację zabudowy usługowej, jak również urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów małej architektury, to przemawia to za możliwością budowy przedmiotowej stacji. Nie tylko zapis ten stanowi wyjątek od podstawowego przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 13 ust. 1 pkt 1 lit. a), co oznacza że nie można go interpretować rozszerzająco, ale również wskazuje, że możliwość budowy urządzeń infrastruktury technicznej dotyczy, jak już wcześniej wskazano, infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, do której nie można zaliczyć przedmiotowej inwestycji, skoro jej wysokość przekracza 60 m, podczas gdy o nieznacznym oddziaływaniu można mówić w odniesieniu do inwestycji nieprzekraczających 5 m wysokości. Zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ww. ustawy, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. A contrario, jeśli wnioskodawca nie spełni choćby jednego z warunków wymienionych w art. 35 ust. 1 oraz 32 ust. 4 Prawa budowlanego, organ ma obowiązek odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Co więcej, wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest następstwem nie tylko złożenia wymaganych przez prawo dokumentów, lecz i stwierdzenia przez organ, na ich podstawie, że zachodzą wynikające z prawa materialnego przesłanki do uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. W toku postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę organ ma bowiem obowiązek ustalić zgodność inwestycji zarówno z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1485/14, LEX nr 2 037 383 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 205/07, LEX nr 469 383). W związku z niezgodnością przedstawionego projektu budowlanego z obowiązującym na terenie inwestycji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, prawidłowo organ drugiej instancji odmówił jego zatwierdzenia, a sąd pierwszej instancji – utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie, oddalając skargę. Zarzut skarżącej kasacyjnie również w tym zakresie nie zasługiwał więc na uwzględnienie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – orzekł jak w wyroku.