II SA/Bd 224/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ż. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Burmistrz Ż. odmówił skarżącej J. W. przyznania świadczeń: 1) zasiłku rodzinnego na dziecko – K. W. w kwocie [...]zł miesięcznie, na okres od 1 sierpnia do [...] października 2016 r., 2) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka – K. W., w kwocie [...]zł na okres od 1 sierpnia do [...] października 2016 r., 3) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2016/2017, na dziecko K. W., w kwocie [...]zł, jednorazowo we wrześniu 2016 r., 4) dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie kosztów związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła – na dziecko K. W., w kwocie [...]zł miesięcznie na okres od 1 września do [...] października 2016 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżąca nie spełnia przesłanki przyznania świadczeń odnośnie dochodu na osobę w rodzinie. Organ podniósł, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 114 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.ś.r.") oraz § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2015 r. poz. 1238) zasiłek rodzinny przysługuje osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza [...] zł, a w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty [...]zł. W przypadku rodziny skarżącej kryterium dochodowe wynosi [...] zł, natomiast miesięczny dochód na członka rodziny skarżącej wynosi [...] zł. Organ podniósł, że według zgromadzonych dokumentów skarżąca uzyskała w 2014 r. dochód z tytułu renty rodzinnej (5.659,80 zł) oraz z tytułu renty strukturalnej (12.372 zł). Skarżąca przedstawiła także decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w Ż. z dnia [...] lutego 2011 r. o przyznaniu skarżącej renty strukturalnej od stycznia 2011 r. do sierpnia 2017 r. oraz decyzję tegoż Kierownika o zmianie wysokości renty strukturalnej od kwietnia 2015 r.; skarżąca przedstawiła także decyzję z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (znak [...]) z dnia [...] września 2015 r. informującą, że od dnia [...] kwietnia 2015 r. przyznano skarżącej emeryturę. Przy obliczaniu dochodu organ uwzględnił dochód z tytułu emerytury za maj 2015 r. Wobec tego obliczając dochód rodziny skarżącej organ uwzględnił: . dochód z tytułu renty rodzinnej: [...] zł (dzielone przez 12 miesięcy i przez 2 osoby w rodzinie = [...] zł), . dochód z tytułu emerytury: [...] zł (dzielony przez 2 osoby w rodzinie = [...] zł, . dochód z tytułu renty strukturalnej: 12.372 (dzielone przez 12 miesięcy i przez 2 osoby w rodzinie = [...] zł). Organ wskazując na treść art. 3 pkt 5 oraz art. 3 pkt 23 u.ś.r. stwierdził, że w świetle art. 3 pkt 23 lit. d) u.ś.r. utratą dochodu nie jest obniżenie renty strukturalnej. Skarżąca przedstawiła wyłącznie decyzję zmieniająca wysokość renty strukturalnej, nie przedstawiła natomiast dokumentu określającego datę utraconego dochodu oraz wysokość utraconego dochodu. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, stwierdzając, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej wynosi [...] zł miesięcznie, a więc przekracza kryterium dochodowe określone w art. 5 u.ś.r. Kolegium podniosło, że stosownie do art. 3 pkt 1c tiret 25 dochodem są renty określone w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 3 pkt 23 u.ś.r. utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną m.in. utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty rodzinnej lub renty socjalnej z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego (lit. d). Tym samym, zdaniem Kolegium, ustawodawca wyraźnie wykluczył tego typu rentę z zamkniętego katalogu dochodu, który można zostać uznany za utracony w rozumieniu art. 5 ust. 4, a co za tym idzie nie ma podstaw do pominięcia renty przy obliczaniu dochodu, nawet jeżeli osoba uprawniona do zasiłku lub członek rodziny nie pobiera jej już w dacie ustalania prawa do zasiłku rodzinnego. Ponadto Kolegium podniosło, że uzyskiwanie dochodu z tego samego źródła, ale w niższej wysokości, niż w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, nie może być kwalifikowane jako utrata dochodu. Kolegium wskazało także, że w art. 5 ust. 8 – 8c u.ś.r. uregulowano zasady na jakich ustala się dochód uzyskany z gospodarstwa rolnego. Ustawodawca przyjął pewną fikcję prawną ustalania dochodowości z gospodarstwa rolnego, jeśli jest się jego właścicielem lub się go posiada, niezależnie od realnie uzyskiwanych z tego tytułu zysków. Przy wyliczaniu dochodu uprawniającego do otrzymania zasiłku rodzinnego uwzględnia się dochód z gospodarstwa rolnego, nawet gdy nie jest ono użytkowane. W art. 5 ust. 8a u.ś.r. ustanowiono zasadę, że do powierzchni gospodarstwa rolnego na potrzeby ustalania dochodu rodziny wlicza się takżę obszary rolne oddane w dzierżawę, chyba że zostały one wydzierżawione w związku z pobieraniem renty strukturalnej (pkt 3a). Uzyskanie przez skarżącą renty strukturalnej spowodowało zatem, że określone przez ustawodawcę zyski z gospodarstwa rolnego nie zostały wliczone do dochodu za 2014 r., co nastąpiłoby, gdyby renty tej nie otrzymała. W skardze do sądu administracyjnego J. W. podniosła, że w związku z jej wnioskiem o przyznanie świadczeń rodzinnych Burmistrz Ż. decyzją z dnia [...] września 2016 r. odmówił przyznania świadczeń rodzinnych, wskazując przekroczenie kryterium dochodowego. W wyniku rozpatrzenia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze organ ten decyzją z dnia [...] października 2016 r. uwzględnił wniesione przez skarżącą odwołanie, nie zgadzając się z przedstawionymi wyliczeniami dochodu rodziny tzn. nie uwzględnieniem utraty dochodu związanego ze zmianą wysokości renty strukturalnej. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji nie odniósł się do ww. decyzji Kolegium i [...] listopada 2016 r. ponownie odmówił przyznania skarżącej wnioskowanych świadczeń, wydając decyzję identyczną jak w dniu [...] września 2016 r. Po ponownym odwołaniu Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza, uznając, że renta strukturalna została wyłączona z katalogu dochodu uzyskanego i utraconego. Skarżąca zarzuciła, że jest to niezgodne z art. 3 pkt 5 ustawy z Dz. U. z 2015 r. poz. 114, który określa, że pod pojęciem renty uznaje się także renty strukturalne. Skarżąca zarzuciła także, że art. 3 pkt 23 u.ś.r. zgodnie ze zmianą zawartą w Dz. U. z [...] lipca 2015 r. poz. 1217 otrzymał nowe brzmienie, w którym uchylono fragment "z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego" - co oznacza, że renta strukturalna jako renta może podlegać uzyskaniu i utracie. Skarżąca podniosła, że została poinformowała przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, że w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego musi złożyć wniosek o ustalenie prawa do emerytury. Uzyskania decyzją z dnia [...] września 2015 r. emerytura jest niższa o [...] zł od otrzymywanej wcześniej renty strukturalnej, dlatego decyzją Agencji z dnia [...] września 2015 r. skarżąca otrzymuje wyrównanie w wysokości [...] zł miesięcznie. Wyrównanie to będzie wypłacane do [...] sierpnia 2017 r. czyli do osiągnięcia wieku 65 lat. W rezultacie dochody skarżącej są niezmienne i wynoszą [...] zł na osobę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko i podkreślając, że po ponownej analizie sprawy w zaskarżonej decyzji zajął odmienne stanowisko niż wcześniej w decyzji z dnia [...] października 2016 r. uchylającej decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016 r., poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle art. 1 § 2 ww. ustawy kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718 z pózn. zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istotną kwestią w sprawie jest ustalenie dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie skarżącej. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty [...]zł. Wskazana kwota, zgodnie z art. 18 ust. 1 u.ś.r. podlega weryfikacji co 3 lata. W związku z tym, w momencie orzekania przez organ, stosownie do § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna – wynosiła ona [...] zł. Stosownie do art. 3 pkt 2a u.ś.r. ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie członka rodziny - oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b. W niniejszej sprawie, w której rozważana jest kwestia utraty dochodu z tytułu renty strukturalnej, istotna jest regulacja art. 5 ust. 4 u.ś.r. zgodnie z którą w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Słusznie podnosi skarżąca, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji błędnie uznał, że renta strukturalna nie jest tego rodzaju dochodem, który może być uznany za dochód utracony. Zgodnie z pierwotną treścią art. 3 pkt 23 lit. d u.ś.r. ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu, oznacza to utratę dochodu spowodowaną utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego. Jednakże na podstawie art. 1 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1217), która weszła w życie z dniem [...] stycznia 2016 r. art. 3 pkt 23 lit. d u.ś.r. otrzymał nową treść, w której pominięto zwrot "z wyjątkiem rent przyznawanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego". Co więcej, w art. 3 pkt 5 u.ś.r. (w obecnym brzmieniu) ustawodawca wskazał, że ilekroć w ustawie mowa o emeryturach i rentach oznacza to m.in. renty strukturalne określone w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. W stanie prawnym obowiązującym w momencie orzekania przez organ utrata dochodu z tytułu renty strukturalnej jest zatem "utratą dochodu" w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit. d u.ś.r., a tym samym, zgodnie z ww. art. 5 ust. 4 u.ś.r. – utrata dochodu z tego tytułu oznacza, że nie może on być wliczany do dochodu rodziny w związku z kontrolowaniem spełnienia przesłanki określonej w art. 5 ust. 1 u.ś.r. W przedmiotowej sprawie na podstawie tej części akt sprawy, które zostały przedstawione Sądowi (w aktach brak dokumentów dotyczących decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2016 r. oraz organu odwoławczego z dnia [...] października 2016 r. a także samej decyzji Kolegium z dnia [...] października 2016 r.) należy stwierdzić, że organ nie zbadał, czy w istocie doszło do utraty przez skarżącą dochodu z tytułu renty strukturalnej. Należy bowiem zauważyć, że decyzja ZUS o przyznaniu skarżącej emerytury została wydana w dniu [...] września 2015 r. (k. 33 akt administracyjnych organu I instancji), z tym, że emeryturę przyznano od [...] kwietnia 2015 r. Z kolei decyzja o zmianie wysokości renty strukturalnej z dnia [...] września 2015 r. (k. 28 akt) dokonała zmiany wysokości tej renty określając jej nową wysokość (7,85 zł) także od kwietnia 2015 r. Z akt wynika ponadto, że wypłaty renty dokonano z wyrównaniem od [...] kwietnia 2015 r. (k. 31 akt). W związku ze wskazaną sytuacją brak natomiast dokumentów, z których wynikałoby, czy i w jakiej wysokości skarżąca dokonywała zwrotu kwot pobranych w roku 2015 r. z tytułu renty strukturalnej, w związku z otrzymaniem emerytury – jak to oświadczyła na rozprawie, w szczególności pozwalających na ocenę, czy wskutek konieczności dokonania zwrotu skarżąca utraciła całość kwot odpowiadających rencie strukturalnej za rok 2015. Organy zatem uchybiły wynikającemu z art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co mogło mieć wpływ na jej wynik poprzez ustalenie niższego dochodu na osobę w rodzinie skarżącej. Ze względu na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć stosownie do powyższego stanowiska Sądu, po uprzednim uzupełnieniu akt sprawy i ich skompletowaniu, tak by możliwa była kontrola prawidłowości całości postępowania z wniosku skarżącej.