II OSK 2009/17

Dnia 1 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 81/17 w sprawie ze skargi I. K. i K. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie ze skargi I. K. i K. K. (dalej również jako "skarżące") na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej również jako "PWINB") z dnia [...] listopada 2016 r., w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: I. K. pismem z dnia [...] lipca 2014 r. zwróciła się do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o wszczęcie sprawy związanej z przebudową pomieszczeń piwnicznych przez współwłaściciela J. M. lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym w S. przy ul. Ks. S. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. organ I instancji orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązków w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej: prawo budowlane) w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym posadowionym na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] przy ul. Ks. I. S. w S. Skarżące wniosły odwołanie od tej decyzji, wskazując na uchybienia w ustaleniach faktycznych, w tym co do zakresu przeprowadzonych samowolnie robót budowlanych obejmujących zamurowane drzwi i pozostałości po schodach, konstrukcje oporowe oraz wymianę drzwi garażowych na okna witrynowe wraz z nowymi drzwiami. PWINB decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze na powyższą decyzję I. K. i K. K. zarzuciły naruszenie art. 50 i 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, art. 77, 78 i 80 k.p.a. oraz art. 6, 7, 8, 10, 24, 68, 84 i 107 k.p.a. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga jest zasadna. Sąd w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne w toku procedury naprawczej prowadzonej w trybie art. 50 i art. 51 prawa budowlanego. Powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 oraz orzecznictwo Sąd stwierdził, że skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestora obciąża obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Różnica, jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 powyższej ustawy, wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 ustawy prawo budowlane a contario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem naprawczym, zastosowaniem sankcji określonych w art. 51 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy. Sąd uznał, że pominięcie tej kwestii w rozważaniach organów administracji obu instancji stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom organu prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wynikało ani z aktu notarialnego sporządzonego w dniu [...] czerwca 1971 r., obejmującego ustanowienie odrębnej własności lokali w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...] na rzecz rodziców J. M. a nie na jego rzecz, ani z pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Starogardzie Gdańskim z dnia [...] maja 1971 r. Jego prawo do władczego ingerowania w części wspólne wskazanej nieruchomości budynkowej mogło wynikać wyłącznie ze zgody wszystkich współwłaścicieli, która nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, albowiem organy obu instancji nie wyjaśniały tej kwestii. W ocenie Sądu, uprawnienia inwestora w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością budowlaną powinny były być zweryfikowane w odniesieniu do poszczególnych wykonanych robót budowalnych, albowiem od tego, jakiej części budynku dotyczyły, zależała ocena posiadania prawa do dysponowania tą częścią nieruchomością na cele budowlane jako jednej z przesłanek legalizacji zaistniałej samowoli. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię: 1. art. 51 ust. 1 prawa budowlanego - poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, choć ustawodawca nie przewidział obowiązku wykazania się przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości w zakresie procedury określonej w art. 51 ust. 1 prawa budowlanego, 2. art. 51 ust. 1 prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego mają obowiązek badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji gdy ustawodawca nie przyznał organom nadzoru budowlanego takiej kompetencji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zdaniem Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Sąd I instancji naruszył prawo materialne, to jest art. 51 ust. 1 prawa budowlanego, poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W opinii skarżącego kasacyjnie organu, ustawodawca nie przyznał organom nadzoru budowlanego takiej kompetencji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego. Powyższy zarzut skarżący organ ujął w skardze kasacyjnej w dwóch ujęciach (jako naruszenie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego oraz jako naruszenie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a.), jednak co do istoty jest to jeden zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 prawa budowlanego. Zarzut ten w realiach niniejszej sprawy nie jest trafny. W myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Stosownie do uchwały 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W motywach powyższej uchwały podano, że "poza przypadkiem określonym w art. 51 ust. 1 pkt 3 (wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze regulowane art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu w szczególności, że inwestor z własnej inicjatywy przerwał roboty budowlane i nie zamierza ich kontynuować, jak też nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane (art. 4 Prawa budowlanego), skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jednak podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa". Nadto Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej uchwale wskazał, że kwestia "obowiązku złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest w istocie uregulowana, jednak nie w art. 51 ust. 1 pkt 2. Kwestia skutków usunięcia z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od tego, z jakich przyczyn, co obejmuje także sytuację, gdy inwestor nie złożył oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane lub też złożył oświadczenie, które okazało się wadliwe, jest uregulowana przepisem art. 37 ust. 2 analizowanej ustawy". Mając na uwadze treść przywołanej wyżej uchwały oraz przytoczonych przepisów prawa budowlanego podzielić należy stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale w sposób wyraźny zróżnicował dwie kwestie - kwestię możliwości zastosowania normy art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, przewidującej obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kwestię badania w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 prawa budowlanego prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny, wypowiadając się przeciwko możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego wskazał jednocześnie, iż badanie tytułu prawnego do nieruchomości w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 51 tej ustawy powinno odbywać się w ramach prowadzonego postępowania dowodowego. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację, sprzeczną z treścią uchwały 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10. Podkreślić wypada, że czym innym jest żądanie złożenia oświadczenia w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego, a czym innym ustalanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Także bowiem w sytuacji, gdy inwestor nie musi składać oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to musi takie prawo posiadać. To, że art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie oznacza, że inwestor nie musi prawem takim dysponować. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11, w którym podkreślono, że z treści uzasadnienia uchwały 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, nie wynika, iż prowadząc postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 51 prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego nie badają posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyżej wskazana uchwała stanowi jedynie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym jest natomiast żądanie przedłożenia oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor posiada taki tytuł. Naczelny Sąd Administracyjny podejmując tę uchwałę uznał, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 prawa budowlanego, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku, jak wskazał skład 7 sędziów NSA, podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Za taką interpretacją przepisów prawa budowlanego regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 ustawy, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Tym samym wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością gruntową ma zasadnicze znaczenie dla wszelkich inwestycji budowlanych. W pełni podzielając powyższe stanowisko stwierdzić trzeba, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego jest w realiach niniejszej sprawy pozbawiony uzasadnionych podstaw i nie mógł zostać uwzględniony. Przedmiotowa skarga kasacyjna mogła zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do normy art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w ustawowym terminie, nie zażądały jej przeprowadzenia. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.