II SA/Gd 81/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi I. K.i K. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz porzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie z dnia 31 sierpnia 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących I. K. i K. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. K. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. I. K. i K. K. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 listopada 2016r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2016r. orzekającą o braku podstaw do nałożenia obowiązków w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym posadowionym na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr [..] przy ul. S. w S. Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: I. K. pismem z dnia 24 lipca 2014r. zwróciła się do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o wszczęcie właściwej procedury i wyjaśnienie sprawy związanej z przebudową pomieszczeń piwnicznych przez współwłaściciela J.M. lokalu nr 1 w budynku mieszkalnym w S. przy ul. S. W następstwie powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 9 kwietnia 2015 r. kontrolę doraźną, w toku której stwierdzono: 1. obniżenie poziomu posadzki w jednym z pomieszczeń piwnicznych - części garażowej w stosunku do pozostałych pomieszczeń znajdujących się w piwnicy około 50cm, 2. schody zewnętrzne, 3. zadaszenie nad schodami. K. K. oświadczyła do protokołu, że roboty budowlane w części garażowej polegające na obniżeniu posadzki w celu uzyskania wysokości pomieszczenia ok. 2,50m zostały wykonane po 2000r. Postanowieniem z dnia 14 września 2015r. powiatowy organ nadzoru nałożył na J. M. obowiązek przedłożenia w terminie do 30 października 2015r. oceny technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności dotyczącej wykonanych robót budowlanych polegających na obniżeniu posadzki w pomieszczeniu piwnicznym w budynku mieszkalnym, wykonaniu schodów zewnętrznych do piwnicy i zadaszenia nad tymi schodami na działce nr [..] w obrębie ewidencyjnym nr [..] przy ul. S. w S., zawierającej analizę zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami oraz analizę ewentualnego wpływu tych robót na powstanie rys i spękań na ścianach i tarasie tego budynku wraz ze wskazaniem ewentualnych robót i czynności niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Ekspertyzę sporządzoną zgodnie z treścią postanowienia przedłożono w organie w dniu 29 kwietnia 2016r. I. K. dwukrotnie składała w toku postępowania pisemne zastrzeżenia do przedłożonej oceny technicznej, w których wskazała na pominięcie licznych nieprawidłowości wynikających z przeprowadzonych robót budowlanych, w tym pominięcie spękań i rys na ścianach budynku oraz pominięcie wykonania konstrukcji oporowych. Decyzją z dnia 31 sierpnia 2016r. organ pierwszej instancji orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązków w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym posadowionym na działce nr [..] w obrębie ewidencyjnym nr [..] przy ulicy S. w S. Z uzasadnienia wynika, że przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 1971r. Około 1994r. wykonano natomiast roboty budowlane w celu zmiany sposobu użytkowania części piwnicy na gabinety kosmetyczne, a około 2000r. roboty zmierzające do zmiany przeznaczenia obiektu na sklep, w tym wskazano na obniżenie posadzki w części piwnicy, rozebranie ścianek działowych, wykonanie schodów zewnętrznych wraz z zadaszeniem. Organ ustalił, że od 2005r. współwłaścicielką budynku stała się I. K. Organ stwierdził, że J. M. nie posiadał ani pozwolenia, ani nie dokonał zgłoszenia na wykonywanie robót i zmianę sposobu użytkowania budynku. Organ nadzoru, po przeanalizowaniu sprawy uznał, że brak jest podstaw do zastosowania art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, albowiem nie ma zagrożeń, a stan budynku odpowiada jego wiekowi, tym bardziej, że nie wykonywano żadnych remontów. I. K. i K. K. wniosły w terminie odwołanie od w/wym. decyzji organu nadzoru budowlanego I instancji, w którym ponownie wskazały na uchybienia w ustaleniach faktycznych, w tym co do zakresu przeprowadzonych samowolnie robót budowlanych obejmujących zamurowane drzwi i pozostałości po schodach, konstrukcje oporowe oraz wymianę drzwi garażowych na okna witrynowe wraz z nowymi drzwiami. Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 listopada 2016r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W pierwszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015r., poz. 443), do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem w niniejszym postępowaniu zastosowanie mają dotychczasowe przepisy ustawy Prawo budowlane, czyli obowiązujące przed 28 czerwca 2015r. W oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy wyjaśnił, że wobec zakończenia robót budowlanych brak było podstaw do wydania w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego postanowienia o ich wstrzymaniu. W konsekwencji, mając na uwadze przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowalnego, zgodnie z którym przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, w odniesieniu do przedmiotowych robót budowlanych właściwe jest wydanie stosownego rozstrzygnięcia na podstawie przepisów art. 51 Prawo budowlane, tj. albo decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ podkreślił, że w sytuacji, w której w następstwie oceny zebranego materiału dowodowego nie ma podstaw do uznania, że wykonane roboty budowlane uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ nadzoru budowlanego powinien orzec o braku podstaw do nałożenia na inwestora, na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Decyzja, w której organ po ustaleniu stanu faktycznego, dokonuje oceny istnienia przesłanek wydania lub odmowy wydania nakazu rozbiórki i stwierdza brak podstaw do jego wydania, jest decyzją merytoryczną rozstrzygającą sprawę co do istoty. Organ wyjaśnił, że przedmiotem postępowania są roboty budowlane wykonane ok. roku 1994 w budynku mieszkalnym przy ul. S. w S., związane ze zmianą sposobu użytkowania części piwnicy na gabinety kosmetyczne oraz roboty budowlane wykonane ok. roku 2000 i związane ze zmianą sposobu użytkowania na sklep. W roku tym obniżono posadzkę w części piwnicy do uzyskania wysokości 2,50m. Ponadto wykonano roboty związane ze zmianą lokalizacji ścianek działowych, wykonano schody zewnętrzne i zadaszenie nad nimi. Inwestorem robót był J. P. M. współwłaściciel mieszkania nr 1. W toku postępowania wezwany inwestor przedłożył ocenę techniczną, z której wynika, że przeprowadzone prace w części garażowej piwnicy nie spowodowały uszkodzeń na wyższych kondygnacjach oraz pomieszczeniach sąsiednich i wobec tego nie naruszono wymagań wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w tym podstawowych, tj.: nośności i stateczności konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego bezpieczeństwa użytkowania. Powyższe zostało również potwierdzone w uzupełnieniu oceny technicznej z kwietnia 2016r. Jednocześnie w ocenie technicznej stwierdzono, że powyższe uszkodzenia są spowodowane czynnikami zewnętrznymi, które miały wpływ na stan budynku podczas ok. 45-letniego użytkowania tj.: wilgocią, zmianami temperatur zewnętrznych, drganiami od ruchu ulicznego, nieprawidłowo wykonaną obróbką blacharską tarasu. W tym kontekście organ uznał, że wydanie decyzji orzekającej o braku podstaw do nałożenia obowiązków w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, w sprawie wykonanych robót budowlanych było prawnie uzasadnione. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy uznał za wiarygodną przedłożoną w postępowaniu ocenę techniczną. Organ nie dostrzegł również uchybień w zakresie postępowania dowodowego stwierdzając, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, w tym zastrzeżeń nie budzi ustalony czas wykonania robót, który wskazywał na konieczność procedowania w trybie przepisów ustawy Prawa budowalne z dni 7 lipca 1994r. W skardze na powyższą decyzję zarzucono: a) naruszenia prawa materialnego, tj. art 50 i 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nieustalenie, czy sprawca samowoli budowlanej J. M. posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; b) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 i 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że złożona ocena techniczna stanowi potwierdzenie, że samowolnie wykonane roboty budowalne wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną; c) nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego i niewyjaśnienie dostatecznie sprawy tj. naruszenie art. 77, 78 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia istotnych dla sprawy dowodów, w tym dowodu z oględzin nieruchomości i przeprowadzenia dowodu z opinii bezstronnego biegłego, a także w konsekwencji brak ustalenia jakie dokładnie roboty budowlane zostały wykonane samowolnie przez J. M. i w jakim okresie, a także niedokonanie kwalifikacji prawnej tych robót budowlanych zgodnie z treścią art. 3 Prawa budowalnego, a następnie prawidłowego zastosowania art. 48-50 Prawa budowlanego, d) naruszenia prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy a w szczególności art. 6, 7, 8, 10, 24, 68, 84 i 107 k.p.a. poprzez niezachowanie przez pracowników wymaganej bezstronności przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, nie wysłuchaniu stron przed wydaniem ostatecznej decyzji w II instancji a zastępowanie tego prawem do złożenia uwag do materiału zgromadzonego w aktach po wydaniu decyzji ostatecznej, dopuszczeniu do sporządzania opinii przez biegłego, który podlegał wyłączeniu z urzędu, jak również przez pracownika co do którego organ administracji potwierdził istnienie relacji mogących mieć wpływ na jego bezstronność, oparciu się w rozstrzygnięciu o protokoły z kontroli doraźnych, co do których zgłoszone zostały zastrzeżenia, przy braku ich rozpatrzenia, brak w uzasadnieniu decyzji obligatoryjnych elementów, a w szczególności wyjaśnienia na jakich dowodach organy rozpatrujące sprawę się oparły, jakim odmówiły wiarygodności, a także rozpatrzeniu w sposób zgodny z k.p.a. zgłoszonych zarzutów, która umożliwiałby weryfikacje tego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Z uzasadnienia skargi wynika, że w pierwszej kolejności skarżące kwestionują ustalenia faktyczne, ich zdaniem niepełne, które stały się podstawą wydania decyzji stwierdzającej brak podstaw do zastosowania przepisów art. 51 Prawa budowlanego, będącej tym samym decyzją przedwczesną. Wskazano na wadliwie określony zakres robót podlegających ocenie, w tym objętych ekspertyzą techniczną, która stała się podstawowym dowodem dla oceny warunków zastosowania procedury legalizacji. Według skarżących poza robotami, które organy analizowały, zwracały one od początku uwagę na szereg jeszcze innych samowolnych robót wykonanych przez J. M. Skarżące zakwestionowały również samą ekspertyzę jako nierzetelną i nie odpowiadającą na kluczowe dla oceny stanu zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych pytania. Stwierdzono brak związku pęknięć w pomieszczeniu piwnicznym z wykonanymi robotami podczas, gdy skarżące wskazywały na związek pęknięć na tarasie i dachu z wykonanymi robotami. Nadto, skarżące wskazały na pominiętą całkowicie przez organy kwestię posiadanego przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Według nich inwestor takiego prawa w dacie wykonywania robót budowlanych nie posiadał. Skarżące przedstawiły dokumenty, w tym wyciągi z ewidencji gruntów, z których wynikało, że udział J. M. we współwłasności lokalu nr 1 do roku 2012 nie przekraczał nawet połowy, a tej kwestii w odniesieniu do roku 1994 i 2000 (daty dokonania samowoli wskazane przez organy administracji), a także 2013 (rozbudowa ogrodzenia od strony drogi publicznej) organy administracji nie badały, a przecież wykonane przez niego roboty budowlane ingerowały w konstrukcję budynku oraz przeznaczenie wspólnego gruntu, na przeprowadzenie tych robót, jako przekraczających zakres zwykłego zarządu – J.M. musiał uzyskać zgodę wszystkich pozostałych współwłaścicieli, a jej nie uzyskał. Brak jakichkolwiek ustaleń w tej kwestii jest o tyle zaskakujący, że co najmniej dwukrotnie sądy administracyjne rozstrzygając skargi na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazywały na obowiązek zbadania w toku postępowania administracyjnego tego, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015r., II SA/Gd 424/15 oraz wyrok NSA z dnia 28 października 2015r., II OSK 435/14). Nabiera to szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy inwestor wykonał roboty budowlane przekraczające zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, albowiem bez zgody pozostałych współwłaścicieli poczynił ingerencję w konstrukcję budynku, zwiększył jego kubaturę, naruszył fundamenty i ściany nośne, zmienił przeznaczenie pomieszczeń w taki sposób, że utrudniają korzystanie z nieruchomości wspólnej, usypał konstrukcje oporowe na części nieruchomości wspólnej, czy też zlikwidował bramy wjazdowe od strony drogi publicznej na nieruchomość wspólną. Rzekoma zgodność ze sztuką budowlaną w takiej sytuacji nie uprawniała do zakończenia postępowania w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, albowiem wskazany tam stan zgodności z prawem nie oznacza tylko zgodności z przepisami technicznymi, ale również konieczność posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którym inwestor się nie legitymował. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżącej K. K. złożył na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017r. załącznik do protokołu rozprawy, w którym przedstawił argumentację przemawiającą za zasadnością skargi zwracając szczególną uwagę na brak po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), zwany dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W konsekwencji sąd miał obowiązek rozpoznać sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, w tym w zakresie posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którą to kwestię organy obu instancji administracyjnych całkowicie pominęły. Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą utrzymano w mocy decyzję powiatowego organu nadzoru stwierdzającą brak podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 290), zwanej dalej Prawem budowlanym. Przepis art. 51 ust. 1 w pkt 1-3 Prawa budowlanego reguluje tzw. postępowanie naprawcze, którego głównym celem jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego w zakresie uprawnień inwestora do prowadzenia robót budowalnych. Wobec tego sąd w pierwszej kolejności uznał za konieczne odniesienie się do kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne w toku procedury naprawczej prowadzonej w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 uznał, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uzasadnienia uchwały jednak nie wynika, że prowadząc postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane, organy nadzoru budowlanego nie badają posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazana uchwała stanowi jedynie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przyjęcie takiego stanowiska przez skład siedmiu sędziów NSA nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może badać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowania przez siebie czynności dowodowych (por. wyroki NSA z: 9 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1724/14; 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1290/14; 22 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 490/13; 6 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2426/12; 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2180/11). Czym innym jest bowiem żądanie przedłożenia oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor posiada taki tytuł. Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestora obciąża obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w tzw. postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. Różnica, jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 powyższej ustawy, wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane a contario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem naprawczym, zastosowaniem sankcji określonych w art. 51 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy (por. wyrok NSA z 26 marca 2013 r. II OSK 2183/11, LEX nr 1332676). Należy mieć na uwadze, że istotą postępowania, o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym z przepisami prawa materialnego regulującymi kwestię uprawnień do realizacji robót budowlanych. Jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 Prawa budowlanego). Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r.k.p. 7/09 (OTK-A 2011 r., Nr 3, poz. 26) w aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, a zatem "jest emanacją prawa własności" i "składową prawa własności nieruchomości". Można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości. Zbadanie zatem czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest więc nie tylko domeną prawa cywilnego, lecz i prawa administracyjnego, w tym prawa budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1290/14). Pominięcie powyższej kwestii w rozważaniach organów administracji obu instancji stanowi więc naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Sytuacja faktyczna bowiem w niniejszej sprawie przedstawia się w ten sposób, że wszczęte na sygnał skarżących, postępowanie wyjaśniające przed organem nadzoru budowlanego dotyczyło wykonanych przez inwestora J. M. w budynku położonym w S. przy ul. S. stanowiącym działkę nr [..] robót budowlanych. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego wskazany obiekt budowlany jest przedmiotem współwłasności m.in. J.M. i skarżących, ale wypisy z ewidencji gruntów nie wskazują, ażeby skarżący miał udział we współwłasności upoważniający go do dokonywania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Śladów udzielenia takiej zgody na poczynione roboty budowlane odnoszące się do części wspólnych w aktach sprawy nie ma. Konieczność uzyskania takiej zgody wynika natomiast z dyspozycji art. 199 Kodeksu cywilnego, którego treść kształtuje wymogi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis ten stanowi, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Wbrew twierdzeniom organu prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wynikało ani z aktu notarialnego sporządzonego w dniu 15 czerwca 1971r., obejmującego ustanowienie odrębnej własności lokali w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [..] na rzecz rodziców J. M. a nie na jego rzecz, ani z pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 19 maja 1971r. Jego prawo do władczego ingerowania w części wspólne wskazanej nieruchomości budynkowej mogło wynikać wyłącznie ze zgody wszystkich współwłaścicieli, która nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, albowiem organy obu instancji nie wyjaśniały tej kwestii. Uprawnienia inwestora w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością budowlaną powinny były być zweryfikowane w odniesieniu do poszczególnych wykonanych robót budowalnych, albowiem od tego, jakiej części budynku dotyczyły, zależała ocena posiadania prawa do dysponowania tą częścią nieruchomością na cele budowlane jako jednej z przesłanek legalizacji zaistniałej samowoli. W tym aspekcie zwrócić należało uwagę na uchybienia, które dostrzegł sąd w zakresie poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych przez organy nadzoru budowlanego obu instancji dotyczących zakresu robót budowlanych objętych procedurą naprawczą, w wyniku przeprowadzenia której organy doszły do przekonania, że ich zgodność z prawem uzasadnia odstąpienia od wydania rozstrzygnięcia końcowego na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Otóż wskazać należało, że pismem z 2014r. skarżąca zwróciła się do organu nadzoru budowlanego o zweryfikowanie prawidłowości wykonanych na działce nr [...] robót budowlanych, nie ograniczając swojego wniosku do jakichkolwiek konkretnych robót. Pismo to miało charakter sygnału, który winien był zainicjować podjęcie przez organ czynności wyjaśniających w odniesieniu do całej nieruchomości. W niniejszej sprawie czynności wyjaśniające organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji przeprowadził wybiórczo, a organ odwoławczy pomimo treści odwołania uchybień nie usunął, albowiem organy ograniczyły się wyłącznie do robót budowlanych polegających na obniżeniu posadzki w pomieszczeniu po byłym garażu, wykonaniu schodów zewnętrznych i zadaszenia, obniżeniu fragmentu fundamentów, wykonania przy drzwiach wewnętrznych trzech stopni betonowych oraz wykonania muru oporowego ze schodami zewnętrznymi. Poza zakresem rozpoznania organów pozostały natomiast zgłaszane przez skarżących roboty, w wyniku których zmieniono drzwi wjazdowe do garażu na witrynę sklepową, zdemontowano drugą bramę wjazdową oraz wykonano konstrukcję oporową w postaci schodów i usypanej i zabetonowanej ziemi wraz z gruzem. W sprawie o takiej wielości i różnorodności przeprowadzonych samowolnie robót budowlanych szczególnego znaczenia nabrała kwestia prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, które pozwoliłoby na zgromadzenie materiału dowodowego mogącego stanowić wiarygodną podstawę do zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego. Przy wielorakości wykonanych robót budowalnych oraz wziąwszy pod uwagę fakt powstawania tych robót w różnym czasie postępowanie wyjaśniające powinno było iść w kierunku skonkretyzowania poszczególnych przedmiotów samowoli oraz ustalenia okresu ich powstania. W kontrolowanym postępowaniu natomiast organ nadzoru pierwszej instancji z niewiadomych powodów i bez szczególnego uzasadnienia ograniczył postępowanie wyjaśniające wyłącznie do kilku samowolnie wykonanych elementów budowlanych, a błędu tego nie naprawił organ odwoławczy. W tych okolicznościach w ocenie organu materiał dowodowy został zgromadzony z naruszeniem przepisów postępowania dowodowego, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które nie mogło dostarczyć materiału właściwego do poczynienia wiarygodnych ustaleń co do okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym decyzje organów obu instancji jako przedwczesne, albowiem podjęte w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, nie można było uznać za zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru. Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego, związane dyspozycją art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną oraz wytyczne sformułowane w niniejszym uzasadnieniu zmierzając w kierunku kompleksowego ustalenia stanu faktycznego wszelkimi niezbędnymi ku temu środkami dowodowymi, w tym i zastosowania właściwych przepisów prawa budowalnego. W świetle zastrzeżeń procesowych skarżących względem podjętych do tej pory czynności dowodowych organ winien rozważyć potrzebę przeprowadzenia oględzin na nieruchomości celem właściwego określenia zakresu samowolnie przeprowadzonych robót i w odniesieniu do nich podejmować czynności sprawdzające ich stan techniczny i zgodność z prawem. Sąd nie podzielił zastrzeżeń procesowych co do przedłożonej przez inwestora ekspertyzy technicznej, w tym co do osoby która ją sporządziła. Wyjaśnić bowiem należy, że ekspertyza ta sporządzona w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodu z opinii biegłego sporządzonego na zlecenie podmiotu zobowiązanego do dostarczenia takiej analizy, który podlega ocenie jak pozostałe dowody zgromadzone w sprawie. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając solidarnie na rzecz skarżących zwrot uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 zł. Na podstawie natomiast art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804) sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej K. K. kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.