I OSK 530/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. i [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 572/16 o odrzuceniu skargi L. S. i [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na ustanowienie służebności gruntowej na nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 572/16, odrzucił skargę L. S. i [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. na sprecyzowaną w sentencji uchwałę Rady Miejskiej w B. Jak podał Sąd I instancji w jego uzasadnieniu uchwała rady gminy, wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) o wyrażeniu zgody na ustanowienie służebności gruntowej na konkretnej nieruchomości na rzecz każdoczesnych właścicieli innych oznaczonych nieruchomości nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących i nie ma charakteru normatywnego. Uchwała taka dotyczy sprawy majątkowej gminy, która w granicach przysługujących jej uprawnień właścicielskich wyraża zgodę na zadysponowanie konkretną nieruchomością w drodze czynności cywilnoprawnej. Zatem stanowi cywilnoprawne oświadczenie woli i wywołuje skutki cywilnoprawne. Zaskarżona uchwała nie mieści się więc w kategorii zaskarżalnych do sądu administracyjnego uchwał "z zakresu administracji publicznej". Mamy tu bowiem do czynienia z oświadczeniem woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego, wyrażonego w formie uchwały organu kolegialnego, skierowanego do oznaczonego podmiotu i w konkretnej sprawie. Skoro taka uchwała nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż nie dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, a jedynie odnosi się do spraw majątkowych gminy, przez co wywiera skutki w sferze prawa cywilnego, to w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie należało skargę na tę uchwałę odrzucić jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) – dalej: P.p.s.a. Od tego postanowienia L. S. i [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. wnieśli skargę kasacyjną, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że sprawa dotycząca uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na ustanowienie służebności gruntowej na nieruchomości nie należy do właściwości sądów administracyjnych, ponieważ jest oświadczeniem woli gminy, i w konsekwencji odrzucenie skargi bez podstawy prawnej, podczas gdy kontrola uchwał rady gminy, które dotyczą publicznoprawnych zadań gminy należy do kognicji sądu administracyjnego; 2. przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do zaskarżenia uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na ustanowienie służebności gruntowej na nieruchomości wobec naruszenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości, których uchwała dotyczyła; b) art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez nieuprawnione przyjęcie, że uchwała w przedmiocie wyrażenia zgody na ustanowienie służebności gruntowej na nieruchomości stanowi oświadczenie woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego, podczas gdy realizacja uprawnień właścicielskich gminy dotyczy majątku gminnego, czyli majątku publicznego, a podjęcie uchwały wiąże się z zadysponowaniem o określonym przeznaczeniu tego majątku, a nie dokonaniem określonej czynności cywilnoprawnej; c) art. 13 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że wyrażenie zgody na ustanowienie służebności gruntowej w formie uchwały rady gminy stanowi czynność cywilnoprawną, podczas gdy w istocie uchwała rady gminy obejmująca swym przedmiotem zasady gospodarowania mieniem komunalnym podjęta jest w sprawie z zakresu administracji publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie tego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przedmiotowa uchwała nie kreuje stosunku cywilnoprawnego w taki sposób, aby skutkowała właściwością sądu powszechnego do rozstrzygania sporów na jej tle i wykluczała zaskarżenie jej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do sądu administracyjnego. Na etapie decydowania, czy dana nieruchomość ma być obciążona ograniczonym prawem rzeczowym nie dochodzi jeszcze do dokonania czynności cywilnoprawnej obciążenia nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym, lecz do zadecydowania przez organ gminy o określonym przeznaczeniu w przyszłości. Pismem z dnia 5 stycznia 2017 r. pełnomocnik skarżących kasacyjne wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Rady Miejskiej w B. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia. Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, iż zgodnie z przepisem art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. O tym, czy skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Należy zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 P.p.s.a., która pozwala na rozpoznanie skargi kasacyjnej od wyroku na posiedzeniu niejawnym (wówczas zgodnie z § 3 w składzie trzech sędziów), gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Natomiast w niniejszej sprawie zastosowanie miał art. 182 § 1 w związku z § 3 P.p.s.a. Zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności przy rozpatrywaniu skargi należało zatem zbadać spełnienie warunków formalnych umożliwiających jej merytoryczne rozpoznanie, m.in. publicznoprawny charakter zaskarżonej uchwały. Do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, należą takie uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków w sferze cywilnoprawnej. Wynika to z domniemania cywilnoprawnego charakteru czynności prawnych i zastrzeżenia zawartego w przywołanym przepisie. Zgoda na ustanowienie służebności gruntowej na nieruchomości będącej własności Gminy B. należy natomiast do złożonego stanu faktycznego, który określamy generalnie jako "czynność prawną", lecz w której uchwała ta jest jednym z elementów (bez niej ta czynność jest w pewnym sensie "niepełna"). Podejmując zaskarżoną uchwałę, a następnie dokonując w jej wykonaniu cywilnoprawnej czynności – ustanowienia służebności gruntowej na nieruchomości – gmina realizuje swoje uprawnienia o typowo właścicielskim charakterze. Jest ona wyrazem woli organu stanowiącego gminy (podmiotu uprawnionego do działania w imieniu gminy jako właściciela nieruchomości) w sprawie dokonania czynności cywilnoprawnej, a zatem uchwałą o charakterze cywilnoprawnym. Ustanowienie służebności gruntowej na nieruchomości jest zdarzeniem prawnym, które zmienia stosunki własnościowe, a więc należy do domeny prawa prywatnego. Z perspektywy prawa cywilnego jest ona zdarzeniem cywilnoprawnym (gdyż stwarza upoważnienie do zawarcia przez gminę stosownej umowy), a zatem jest ona niezbędnym elementem dokonania tej czynności w sposób niewadliwy. Dla tej oceny przesądzający walor ma przy tym cywilnoprawny charakter czynności, nie zaś szczątkowa regulacja w ustawie publicznoprawnej. Wskazać bowiem należy, że szczegółowe zasady gospodarowania nieruchomościami zawarte zostały w przywołanej w kasacji ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z jej art. 13 ust. 1 tej, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu, w szczególności sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Niektóre z wymienionych wyżej form obrotu zostały szczegółowo w ustawie tej uregulowane (np. sprzedaż, obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi). Wola obciążenia nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym wyrażana jest w formie uchwały za pośrednictwem organu stanowiącego, dlatego uchwała ta ma charakter cywilnoprawny i nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Ponadto, przedmiotem niniejszej uchwały jest obciążenie służebnością konkretnej nieruchomości na rzecz konkretnego podmiotu (każdoczesnego właściciela wskazanej w § 1 uchwały konkretnej nieruchomości). Uchwała nie określa zatem ogólnych kierunków polityki gminy w kwestii gospodarowania mieniem, ale jest przejawem realizowania jej uprawnień właścicielskich, co również przesądza o braku możliwości kontroli tego rodzaju indywidualnych aktów organu stanowiącego gminy. Przytoczyć w tym miejscu można pogląd wyrażony w ogólnych uwagach o naturze tego typu uchwał zawartych w zdaniu odrębnym do uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 11/00 (ONSA z 2001 r., nr 2, poz. 52). Zgodnie bowiem z tym stanowiskiem wykonywanie uprawnień właścicielskich przez gminę, oprócz czynności faktycznych, następuje w drodze czynności prawnych jej organów, które ze względu na kolegialny charakter tych organów przyjmują formę prawną uchwał. Forma "uchwały" nie odbiera wszakże czynnościom charakteru cywilnoprawnego - są to w istocie dokonywane przez organy gminy akty prawa prywatnego. Już doktryna okresu międzywojennego uznawała, że aktami prywatnoprawnymi są czynności organów władzy administracyjnej dokonywane na takich samych zasadach, jak czynności innych podmiotów cywilnoprawnych i podlegające przepisom prawa cywilnego (W. L. Jaworski: Nauka prawa administracyjnego, Zagadnienia ogólne, Warszawa 1924, str. 78). Wykonywanie uprawnień właścicielskich jest domeną prawa cywilnego i podejmowane w tym zakresie czynności mają charakter cywilnoprawny; należą do zakresu spraw gminy jako osoby prawnej, a nie organu administracji publicznej. W konsekwencji uznać należy, iż uchwała mająca wywołać skutki cywilnoprawne nie jest - w swym charakterze - uchwałą z zakresu administracji publicznej, chyba że uzyskuje atrybut upublicznienia ze względu na swój normatywny charakter lub przedmiot regulacji. Prezentowane stanowisko znajduje uzasadnienie także w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Już z samego brzmienia art. 101 ust. 1 tej ustawy wynika, iż skoro skarga ma zastosowanie do uchwał podjętych w sprawach "z zakresu administracji publicznej", to znaczy, iż organy samorządu gminy podejmują także uchwały w sprawach nienależących do zakresu administracji publicznej. Zgodnie bowiem z językową dyrektywą wykładni nie powinno się ustalać znaczenia normy w taki sposób, by pewne jej części były traktowane jako zbędne. Oznacza to, że organy gminy podejmują również uchwały o charakterze cywilnoprawnym. Taką jest uchwała organu gminy określająca tryb obciążenia służebnością gruntową konkretnej nieruchomości. Zatem nie należy ona do kategorii uchwał z zakresu administracji publicznej. Należy również zwrócić uwagę, iż w powoływanej wyżej uchwale o sygn. OPS 11/00 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że na skutek dominacji w orzecznictwie tego Sądu szerokiego rozumienia pojęcia "sprawy z zakresu administracji publicznej" następuje zatarcie granicy pomiędzy nadzorem nad działalnością samorządową, sprawowanym przez konstytucyjne organy nadzoru (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP), a skargą powszechną służącą ochronie interesu prawnego każdego podmiotu prawa. Jeżeli uznamy, iż mieszkańcowi gminy przysługuje skarga w przypadku podjęcia przez organ gminy uchwały w każdej praktycznie sprawie, to przyznamy obywatelowi kompetencje organu nadzoru, który ma prawo kontrolować legalność wszystkich uchwał organu gminy, także uchwał o charakterze cywilnoprawnym. Taka interpretacja actio popularis jest sprzeczna z zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jako osób prawnych. Stanowisko takie chroni samodzielność (autonomię) gminy, jako osoby prawnej, przed wykorzystaniem skargi powszechnej do ochrony prywatnych interesów majątkowych innych podmiotów. Prezentowane stanowisko gwarantuje również mieszkańcom gminy skuteczną ochronę ich interesów prawnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, nie stwarzając iluzji ochrony cywilnych praw podmiotowych za pomocą skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Iluzoryczną ochronę stwarza bowiem uznanie dopuszczalności skargi (prawo do sądu) na uchwałę organu gminy o charakterze cywilnoprawnym, albowiem skarga taka będzie podlega oddaleniu ze względu na potencjalną niemożność naruszenia uprawnień czy interesu prawnego skarżącego uchwałą, która nie wywołuje bezpośrednich dlań skutków prawnych. Nie ma przy tym znaczenia, że gmina wykonuje swoje uprawnienia prywatnoprawne i zadania publicznoprawne poprzez działanie tych samym organów w tej samej formie – uchwały. Nie oznacza to wszak automatycznie, że każda uchwała rady gminy dotyczyć będzie sprawy z zakresu administracji publicznej. W takim przypadku gmina w ramach dominium samodzielnie decyduje o swoim mieniu, a ponieważ wolę swoją wyraża za pośrednictwem organu stanowiącego, dlatego uchwała podjęta w tym przedmiocie ma charakter cywilnoprawny. W związku z tymi wywodami uprawniona jest konkluzja, że Sąd I instancji zasadnie odrzucił skargę jako wniesioną na uchwałę podjętą nie w sprawie z zakresu administracji publicznej. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia. Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23). ----------------------- 2